我国是一个发展中的农业大国。当前正在向工业化、城市化推进，在这一推进的过程中，出现了农地非农化、土地征用和失地农民等问题。如何做到在不影响工业化、城市化进程的前提下，妥善解决失地农民问题，一直是各级政府急于解决的问题。通过对我省部分地区考察调研的情况来看，目前失地农民的就业、收入和生活水平与失地前相比较有了明显提高，地方政府在征地补偿安置方面的探索、做法和经验值得充分肯定。但也存在一些政策问题，带有一定的普遍性，须引起政府的高度重视。主要问题是：

　　一、征地程序不够透明和公开，农民参与程度低，失地农民对当前就业、收入和生活水平提高的可持续性以及长远生计预期黯淡，期望政府尽快为他们建立社会保障制度，并为他们的就业提供更多帮助。

　　二、农民的“集体” 观念在农村社会底层根深蒂固，“集体”应在土地征用及补偿安置中发挥重要作用，

但“集体”的治理结构还不适应经济社会发展的市场化、社会化的要求。  

　　三、在国家的公权力和集体的土地所有权面前，农民的土地承包经营权的社会正当性和公信力缺失。我国现行法律体系对土地承包经营权性质的界定也还缺乏一贯性和统一性。《农村土地承包法》规定，承包地被征用时，土地承包经营权人应获得补偿，至少是与土地所有权人分割共享土地补偿安置费。但是，在土地征收征用过程中，我国各级土地管理部门遵行的主要是《土地管理法》。与《农村土地承包法》的权利本位和民法倾向相比较，《土地管理法》是一部义务本位和行政法倾向的法律，突出的是国家公权力。2004年修正的《土地管理法》和1999年实施的《土地管理法实施条例》仅规定，土地补偿费应归农村集体经济组织所有，对土地承包经营权的补偿问题并未涉及。相对于《农村土地承包法》，《土地管理法》具有强势地位，在一定程度上压制了土地承包经营权的物权性质。

　　目前我国征地及失地农民补偿安置工作存在的问题有其体制性、系统性原因，特别是政府职能还没有真正转变到社会主义市场经济的轨道上来，我国的地权体系还很不完善，现行征地制度也还不适应经济社会发展的要求。失地农民是一个与我国工业化、城市化和法制化进程关系最为密切的群体。当前，在征地和失地农民补偿安置工作中出现的问题，有的是工作不到位造成的，有的则是体制性、系统性原因，还有的是社会转型不适应性所致。因此，实事求是、稳妥地解决好失地农民问题，是对我国经济社会发展和民主建设的最大考验。为此，我们提出以下建议

　　一、进一步明确征地制度改革取向。当前，关于我国征地制度改革取向有很多说法，如“保障农民土地权益”、“市场化补偿”、“控制征地规模”，等等。我们认为，我国征地制度改革要立足于我国国情， 即适应“征收征用对象是集体土地”和“城市化起飞阶段”的要求，要以有利于引导和促进被征地农民“市民化”为取向深化征地制度改革。

　　二、促进“集体”内部治理结构的透明性、稳定性和可预期性。“集体”概念不清是当前征地及补偿安置工作存在突出问题的重要根源。要把“集体”的治理结构搞清楚，明确界定村庄、村民委员会、集体经济组织、合作经济组织的关系，增进农民、企业、开发商、社会中介和政府等自然人、法人、非法人团体对“集体”的共识，使“集体”成为一个可与之交易的、稳定的、可预期的市场主体、社会主体。我们认为，可把村庄塑造成农村土地集体所有制的组织载体，村庄应是唯一可称为“集体”的一个兼具市场性和社会性的主体。当前，人们冠之所谓“集体经济组织”、“合作经济组织”等主体，应从“集体”序列剥离出来，回归其竞争性、纯市场性的经济组织行列，不能再冠之“集体”字样。要促进和提升“集体”内部治理结构的透明性、稳定性和可预期性，可以沿着从易到难、循序渐进的路线前进。目前需要尽快做的是政府应当根据国发[2004]28号文件的要求，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在村庄集体组织内部的分配办法，化解农民与“集体”在征地问题上的矛盾和冲突。

　　三、全面推进“土地换保障”的探索和试点，一旦条件成熟，即推行“逢征必转”，凡被征地农民，自征地之日起，被征地农民就转入城镇社会保障体系。解决被征地人口的社会保障问题，应成为征收征用集体土地的底线和硬杠杠。实行“土地换保障”要注意两个方面的问题：一是被征地人口的辨识标准和辨识程序；二是土地补偿安置费的标准、分配方式以及流向社会保障基金账户的程序和办法。这两个方面，需要不断累积实践经验。

 　　四、逐步实现土地集体制度转型，建立土地物权体系。在土地物权体系不完善、不稳定的情形下，就不可能有稳定的征地制度。所以，土地集体制度的转型和土地物权体系的建立，是我国征地制度改革的前提和产权基础。在集体土地之上除设立土地承包经营权外，按法定程序还可以设立宅基地使用权、建设用地使用权。它们作为他物权的主要形式，将成为土地市场交易的权利载体。只有通过这些权利载体，才能籍市场机制实现对公有土地资源的优化配置。

　　五、实现土地要素市场化。籍市场形成土地价格、发现土地价值，是实现土地要素市场化配置的核心。我国的土地市场包括两个层面：一是所谓一级市场，实质是土地所有权人（国家或集体）在其土地上为非所有人设立他物权（土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等）；二是所谓二级市场，实质就是我国真正意义上的土地市场，是形成土地价格、发现土地价值的市场。一级土地市场是垄断性的，二级土地市场是竞争性的。

一级土地市场，需要政府管制。特别是国家和集体各自在什么情形下可以为非所有人设立他物权，也就是集体建设用地什么情形下可以直接入市，应由国家法律界定。政府对一级土地市场的管制，还体现在 “供地”上，即随宏观经济形势相机向二级市场投放土地。

　　二级土地市场，需要政府监管。土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等的交易不同于普通商品，它们是具有高度投机性和投资性的商品。

　　当我国的土地物权体系建立起来，特别是土地市场完善以后，土地征收征用将成为一个纯粹的法律问题，是国家公权力强制下的一种土地权利交易行为。土地集体所有权虽然仍将是征收征用的对象，但土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等将更大范围、更高频率地作为土地征收征用及补偿对象而登上舞台。由于有了土地市场的参照，这时的土地征收征用当事人的博弈空间将大幅度收缩，土地补偿将以市场价格进行，对失地农民的就业安置问题也就会迎刃而解。