加快推进新型农村住宅社区建设,是贯彻中央统筹城乡发展方略,落实党中央以城带乡、以工促农、城乡共同发展,加速推进城镇化进程的重要举措。地方政府在统筹集约城乡土地发展、建设新型农村社区方面，作出了巨大的努力和积极的探索改革。但又不能不承认，在新型农村社区建设中，涉及到农村土地管理制度和农民长期生活习俗环境的变革，牵动着农户与集体、政府之间利益的分配，稍有失误，就可能损伤农民这个庞大的弱势群体。尤其在2006年启动的城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工作以来，这项原本惠来农的措施在执行过程中，出现了一些不和谐的现象，农村社区建设出现了一些误区。2010年我先后到平阴、乐陵等地进行实地考察，通过调研发现有些问题不容忽视。

 

一、地方政府认识和出发点存在偏差。

 

1、在政策初衷与现实利益中，往往倾向于后者。加速新农村建设的初衷在于实现社会资源共享，缩减城乡差距。然而，一些地方政府将城乡土地增减挂钩试点工作视为获取城市建设指标、解决地方经济发展用地需求和降低政府土地取得成本的手段甚至擅自扩大城乡建设用地增减挂钩试点的范围，严重偏离了农村社区建设统筹城乡发展、解决‘三农’问题的初衷。

 

2、复耕滞后，重量不重质。在不少地方，在土地财政和加快城镇建设政绩的压迫下，政府部门更重视获取尽可能多的农村建设用地指标，而对农村新增建设用地复垦为耕地这一工作重视不够，城市建设用地指标压力使政府片面追求农地复垦数字而非质量，忽视农村土地整治的质量和效益，必然造成未来实际耕地总量减少和生产能力下降。

 

3、补偿农民土地的标准偏低，未按政策所要求的将“挂钩”所产生的收益主要用于农业和农村发展。土地补偿款中仅仅拿出较少比例的一部分给农民，大头往往留在市、县两级政府，这笔资金应完全用于农业和农村发展，然而，除了给农民的购房补贴外，相当一部分资金被挪作它用。

 

二、农村社区建设缺少必要的法律法规支撑。

 

1、宅基地使用权的继承问题有待明确。宅基地所有权归集体所有，而根据《物权法》的有关规定，其使用权有可继承性。因此，只要房不塌屋不倒，农民就有居住在原宅基地的权利，单纯依靠行政命令迫使农民搬出旧宅无法律依据。在拆迁法律缺位的空白期内，违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地现象仍屡有发生，不仅农民合法利益无法得到保障，而且政府形象严重受损。

 

2、新建房屋的土地性质不明确。一是农民集中居住的土地需要明确建设用地的性质，如果属于国有土地则可以进行市场买卖；如若不是，则仍旧属于集体建设用地，房屋则不能买卖。二是宅基地置换出来的土地性质。依据《土地管理法》规定，集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。实际操作中腾出来的宅基地部分用于复垦，相当一部分土地已用于建设用地或流转、集约经营，与《土地管理法》相冲突。

 

三、农民生活保障问题没有被放在首要位置。

 

1、在实际建设中，缺少科学统一的规划，社区功能设施与农民生活方式相抵触。改变农民的生产生活方式不是一蹴而就的，需要经过相对漫长的时间，如此一刀切地建高层，不考虑农民的生产生活习惯，“被上楼”、“被城镇化”等是对农民生存方式的不尊重，蕴含的是深深的无奈和潜藏的矛盾。

 

2、惠农变为“贫”农。一是购房成本的压力，农民购置新居的资金除了补贴和补偿款，还有一部分需要自掏腰包，这对一些刚刚建了新房的农户，压力之大可想而知。二是生活成本剧增。社区新居现代的生活设施表面上改善了农民的生活环境，但在副食品、做饭、取暖、物业管理等方面增加很多开支，加重了农民生活负担，生活成本提高，生活水平必然会下降。

 

3、土地集约后，农民的生产生活如何维系。对于目前的中国农民，首要的是减轻生存压力，在保证生活水平提高的前提下逐步改善生活环境，而不是立刻建立一个良好的居住环境。农村社区建成后，造成新的政府部门与原有多家乡村的及农户的历史上实际存在的生产合同、债权债务问题怎样处理，长期搁置或各自解决也有一定困难；农户土地集约后的生活保障问题，参与集约化生产的青壮年尚可有工资收入、失业保险、医疗保险等社会保障。而非就业人口，尤其是农村老人与小孩的生活则主要依赖于就业的家庭成员，一旦失业家庭生活则难以保证。

 

种种问题的出现，是一个新生事物发展过程中的必然现象，如何化解矛盾，真正使农村社区建设的政策本意得以充分体现，是政府面临解决的问题，对此，提出以下建议：

 

一、科学考证，从实际出发，严禁盲目扩大试点范围。

 

要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度。针对目前出现的地方政府把新型农村社区建设和城乡建设用地增减挂钩试点同步推进的现状，加强对农村社区建设的研讨，严查私自扩大试点范围的行为，并予以坚决纠正。对已经开工进行的农村社区建设，不具备条件的不要实行城乡建设用地增减挂钩。农民购新建住房款，由地方政府予以解决。坚决纠正盲目把新型农村社区建设和城乡建设用地增减挂钩试点相关联的做法。在试点范围内，要充分尊重农民意愿，不得强拆强建。在土地增减挂钩过程中实现的大部分土地收益以及免于上缴的全部新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和耕地占用税等，要统筹计划，提高农民的分成比例，剩余部分必须专款专用，建立独立账户，由第三方监督使用，独立核算。保证复耕质量，杜绝资金挪用问题。

 

二、在新型农村社区建设开展的同时，尽快完善相关法律法规。

 

一是建立完备的土地用途制度。必须建立一套科学、合理和完善的土地用途管制制度。明确具有独立的物权性质的土地使用权，其市场价值与法律设定的土地用途直接相关。二是尽快出台《拆迁法》，完善拆迁条例内容，让当地政府在执行政策时有章可循，农民在保护自己的权益时有法可依。

 

三、重视抓好复耕。

 

复耕是一项长效性事业，政府部门要把农村土地复耕上升为国家战略，出台指导政策意见，以便统筹协调与复耕有关的各个环节之间的关系，确保复耕土地的数量与质量。

 

1．建立农村复耕土地整治规范标准，针对当地土地的不同情况，制定标准，明确目标。

 

2．按照标准，将复耕效果作为地方政府的一项考核指标。

 

3．组织专家，成立考核小组，一方面定期复查复耕质量，适时提出科学建议，保证复耕的顺利进行。另一方面对地方政府在复耕工作上的作为做出科学评断。

 

四、以科学发展观为指导，合理规划，提供真正适合农民的居住环境。应借鉴国外农村建设的经验做法，发展和提高农民的生活环境质量，而不是简单的把农村建设成城市，把农民改成市民，这对农民并不重要，应建立发展多元化的生产方式生活环境，色彩斑斓，和谐共生。就像爱护少数民族一样保护和发展农村这特有的一道风景线，共建和谐社会。在农村社区建设规划中必须做到因地制宜，重视以下五个方面：

 

1．尊重农民的生活生产习惯，在社区设计规划中，突出乡村地域特色。考虑到农机具、农用车、家禽家畜的安置问题，限制层高和容积率，适当突出地方特色，避免千篇一律。

 

2．避免增加过多的生活成本，给农民造成无法承受的负担。可以利用沼气、太阳能、风能等绿色能源节约成本。

 

3．梳理集中建设、农业、交通、环保、教育、卫生等部门的支农惠农项目和资金， 将各类资源汇集投入建设中，尽力降低农民的购房成本。

 

4．充分考量前期完工的各项“村村通”工程，合理使用，避免浪费。

 

5.保护好农村的自然环境和农民的历史民俗文化，提高农民的生存环境质量。

 

五、农民被上楼后，政府必须提供完善的保障机制。

 

1．降低农民的生活成本，针对水、电、天然气、采暖等，制定相应低廉的价格，从城镇新增建设用地补偿款中拿出一部分建立生活补助基金，以保障生活设施的正常供给。

 

2．支持农民通过股份合作制把土地承包权变成股权，有效盘活农村土地资产，拓宽新农村建设的资金渠道，实现农民从单纯依靠土地种植增收向土地资本经营转变。农民以集体土地经营权入股，在以劳动换取工资的同时，还应当参与分红。同时，由于土地价格增长较快，应以合同形式规定价格增长机制的内容，避免使农民和集体利益受损。

 

3．完善农村社会保障和社会福利。在农村社区建设中，政府不仅应重视失地农民的生活保障，而且政府应提高标准加大投入力度，尽快完善农村养老、医疗、失业、工伤和计划生育等各方面保险制度，办好农村社区养老院、卫生院、学校、文化站等福利性服务设施，把农村社会福利和农村社区服务有机地结合起来，不断增加农村社区福利服务项目，扩大服务范围，逐步建立与完善农村社区服务体。

 

 

         （九三学社山东省委巡视员郭新民 秘书长林寿先）