耕地是人类生产生活和发展的基础性资源，也是关系到一个国家和地区粮食安全和经济社会稳定的重要因素。随着经济社会工业化和城市化步伐的不断加快，保护耕地与保障发展之间的关系已成为经济社会发展中的重大问题。我们九三学社通过调研后认为，我省在落实国家耕地保护政策和加强耕地保护方面取得了显著成绩，同时也面临严峻的形势和问题。主要表现在以下几个方面：

 

一、保护耕地与保障发展的矛盾更加突出

 

我省正处在城市化、工业化的高峰期，基础设施建设、产业发展、城镇规模扩张都对用地形成刚性需求，势必占用大量耕地。

 

二、耕地后备资源越来越少，占补平衡越来越难

 

据近期调查资料显示，全省耕地后备资源面积620多万亩，其中宜开垦的仅170多万亩，而且集中分布在黄河三角洲地区，多数地区土地开发的空间越来越小，自身很难实现耕地占补平衡。

 

三、耕地保护主体的积极性和主动性得不到发挥

 

在耕地保护中，政府与农民是最基本的保护主体，他们的政策意识和行为选择直接决定着耕地保护政策的实施效果。由于农用地与非农用地之间存在着较大的收益差距，在实际中，农民往往选择收益高的一面，对从事农业种植的积极性不高，抛荒现象时有发生，农民缺乏保护耕地的内在动力。甚至有一些城市郊区的农民和村集体经济组织受利益的驱使，将农用地出租用于非农用建设。从政府的角度看，中央政府和地方政府在保护耕地的决策上也有不一致的地方。中央政府更关注粮食安全和社会稳定，地方政府更看重农地非农化带来的经济发展和经济效益。因此，无论是地方政府还是农民，都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的可能性。

 

我们认为实施有效的耕地保护，要在法律、行政和技术保护的基础上，可通过建立一种经济补偿机制来化解因经济利益驱使而转变耕地用途的行为，形成法律、行政、经济、技术有机衔接的耕地保护体系，进一步明确和调整中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与农民之间的责、权、利关系，调动广大群众保护耕地的积极性和主动性，才能将耕地保护落到实处。我们提出如下建议：

 

 一、建立区域间耕地保护经济补偿机制

 

在市场经济条件下，由于农业的经济效益比第二、三产业的经济效益要低得多，各区域为了地方经济的发展，在一定程上将大量的耕地转变为建设用地，所以应通过区域耕地保护补偿机制的构建，协调不同区域的经济利益，明确不同区域的耕地保护责任。区域间耕地保护补偿机制应从区域公平角度出发，按照主体功能区规划，以耕地资源价值、保护成本和发展机会成本等方面为依据，通过政府和市场手段，合理确定耕地保护面积和超面积保护的补偿标准，进而建立政府间财政转移支付制度，对那些承担过多耕地保护任务的地区予以经济补偿，以便调动地方政府保护耕地的积极性。

 

二、设立耕地保护基金，实行耕地保护责任保险

 

政府应设立相应级别的耕地保护基金，用于对拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农民、以土地股份合作形式成立的农场或企业以及承担耕地保护责任的村组集体等经营耕地的保护与补贴。耕地保护基金来源包括新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收入的一定比例资金、耕地占用税的一部分以及其他财政资金，根据“统筹使用、专户管理、专款专用、封闭运行”原则全部纳入耕地保护基金专户，由市和区(市)县财政部门负责资金筹集和使用的监督管理，国土资源部门负责基金的运作管理，农业部门负责耕地流转担保，其他部门配合实施，并逐步摆脱行政管理进行市场化运作。根据耕地质量分等定级评价确定补贴标准，由耕地保护责任人与政府签订《耕地保护合同》，对耕地保护责任进行约定。此外，耕地保护基金还可用于耕地流转担保资金、农业保险补贴、承担耕地保护责任的农民的养老保险补贴、农场(企业)和村组集体经济组织的现金补贴等，从而调动耕地保护责任人保护耕地的积极性。

 

在耕地保护基金中要专项设立耕地保护责任保险，并通过市场化运作行使耕地保险的职能。在《耕地保护合同》的基础上，以耕地被征收或被破坏时对承包经营者造成的损失为保险标的，根据耕地分等定级结果确定耕地保险标准，在耕地被征收或遭到破坏时给予承包经营者以经济补偿，保护耕地承包经营者的权益。通过将政府耕地保护基金用于耕地责任保险，实现政府各部门对耕地保护的联动，约束不规范征地行为。