九三学社山东省委

 

截至2013年底，山东半岛蓝色经济区发展规划确定的“九大十小”集中集约用海片区中已有龙口湾一期(龙口部分)、蓬莱西海岸、潍坊滨海、龙口湾（招远部分）、烟台东部、丁字湾（海阳部分）、董家口、烟台套子湾（一期）等8个区域建设用海规划获得国家海洋局批准。其中，龙口湾一期、烟台东部、董家口、潍坊滨海等集中集约用海区都已大规模建设。然而，随着集约用海区建设过程的推进，一些生态环境问题和不良影响开始显现，尤其是大陆自然岸线和海岸生态系统破坏严重，缺失相应的规划管理政策、生态补偿机制和修复整治措施，给全省海洋生态文明建设带来巨大挑战。

 

一、存在的问题

 

（一）海岸围填海违法行为依然存在

 

综合分析现场调研、遥感影像和北海总队执法监察结果，发现我省集约用海区建设存在“先填后批，边填边批”、超面积围填海、未按照规划平面设计建设、公益性用海未登记备案等问题。比如牟平沁水河入海口东部未按照区域建设用海规划预留水道，基本上是平推式回填造地；潍坊森达美港物流园区以及毗邻的城镇建设规划区，存在未编制、审批区域建设用海规划就违规先建的现象。

 

（二）区域建设用海规划约束力不强

 

为控制围填海速度和规模，减少对海洋环境的影响，国家海洋局出台了实施“区域建设用海规划制度”，加强对围填海平面设计优化的管理，增加其海洋环境影响篇章等措施，这些无疑将更好地指导集约用海区建设。但在实际过程中，规划编制过程仓促、缺乏区域性和系统性，受地方政府干涉强度较大，区域建设用海规划的约束力并不强。部分地区存在大型用海项目已经建设、规划布局方案已既定情况下的区域建设用海规划编制，使得区域用海规划不得不匆匆论证后上报国家海洋局审批。而且大部分区域建设用海规划环评结论几乎都是相同的，即工程建设所造成的环境资源损失是“有限的、局部的”。本来规划为一个整体的集约用海区如丁字湾集约用海区，区域建设用海规划编制过程却存在“各自为政”现象，使得相互之间的衔接性以及环境影响评价的结论受到质疑。

 

（三）区域建设用海规划实施后的监督管理缺失

 

目前，国家和省有关区域建设用海的政策只能有效解决围填海环节的问题，但在规划后续实施管理方面的规定还不完善，相关动态监测、监管和评估工作尚未展开，主要表现在未开展海洋环境跟踪监测、海域和海岸线利用动态监管工作，未实施海洋环境保护设施和海域使用竣工验收管理，以及缺失海洋环境影响后评价管理机制。究其深层次原因是海域管理体制机制问题。面对地方政府对区域建设用海的干预，海洋主管部门对于建设用海的监管处于两难境地。

 

（四）开发过程中海岸线保护和监管十分薄弱

 

在集约用海区规划阶段缺乏对大陆岸线功能和利用的认识，导致大部分区域建设用海规划实质上并未对大陆海岸线附近海域使用和土地利用以及海岸生态修复整治的具体方案和措施给出明确规定。建设过程中海岸生态环保措施过于形式，对于大陆岸线基本上采取的是“先破坏后治理”方式，建设期间周围大范围的海岸公众亲海空间基本上被剥夺，建筑设施和垃圾随意堆放，海岸防护林和沙滩受到一定破坏。再者，缺少海岸线跟踪监测和监督管理机制，无法及时发现和处理岸线生态破坏、岸线侵蚀和违法违建、私人圈占等问题。

 

二、对策建议

 

（一）制定和实施一系列海岸开发利用与保护的管理制度、机制和措施，在全局层次加强对海岸线使用的审批、监管和保护，逐步提升集中集约用海开发过程中海岸资源管控能力。

 

1、实施海岸线规划管理制度

 

建议在海岸开发利用之前，沿海地方政府和海洋主管部门依据海洋功能区划、城乡建设规划，统筹协调土地利用规划、区域建设用海规划以及防洪排涝等相关部门规划，组织编制管辖区域的海岸开发总体规划或者近岸土地利用、岸线利用控制性规划，确定规划期海岸开发利用和保护目标、岸段开发利用功能、产业开发时空布局和岸段生态建设计划，以调控海岸开发利用总体规模和强度，保护海岸自然生态系统和海域环境质量。海岸带开发总体规划或者海岸控制性建设规划一旦批准，必须严格执行。规划实施过程中，如发现不良影响，应及时调整、修编相应的规划。

 

2、实行海岸线定期修测发布制度

 

调研发现，尽管省政府公布了修测的海岸线位置，但是并未进行现场标记，国土、环保、林业等有关部门并不了解。现实情况是海岸线附近处于“三不管”地带，开发建设秩序混乱，沙滩及其覆被物破坏严重。另一方面，由于围填海进程加速，海岸线向海推进较快，部分填海造陆海域已经换发土地证归国土部门管理，使得海洋主管部门在管理中面临尴尬和被动局面。因此，建议建立海岸线动态监测和信息发布系统，实施海岸线定期修测发布制度。具体来说，海洋主管部门依据统一的海岸线修测技术规范，会同地方国土部门每隔3-5年开展海岸线修订工作，并及时向地方政府及相关职能部门、国家海洋局以及社会公众公开发布，为海岸线职能部门管理提供依据。

 

3、制定和实施海岸线保留区和海岸建筑退缩线政策

 

对未开发利用岸线区域设定一定长度和宽度的保留区，规划时段内禁止开发，为未来产业发展和公众亲海预留足够的空间。另外，借鉴国外发达国家的海岸带管理经验，实施海岸建筑退缩线政策，即是指某些岸段海岸线向陆一侧一定宽度范围内不允许有任何大型建筑、超高建筑，以保留原始自然岸线景观。更为有效地措施是将海岸保留区和建筑退缩线政策纳入地方海岸带开发控制性规划或者相应的地方法律法规和管制政策之中。

 

4、征收海岸线使用费，提高产业开发准入门槛

 

实施严格的岸线围填海管制措施，确定占用自然岸线的最大规模和空间布局，实施围填海年度计划制度。开展岸线和近岸海域开发利用价值评估，确定地方海域使用金征收标准和海岸线使用费标准，提升自然价值较高岸段的海域使用金，并征收岸线使用费，抬高产业开发准入门槛。这样，一方面限制产业开发利用效率低下和生态环境污染破坏严重的行业和项目占用岸线和近岸海域,另一方面有利于海岸资源集约节约利用水平的提高。

 

5、建立海岸利用与保护的公众参与和综合协调机制

 

海岸保护利用相关规划需要经过专家论证，并邀请公众参与，提出修改意见；沿海重大开发项目的环境影响评价、海域使用论证过程需要公众参与机制，充分重视公众亲海的权益。建议沿海地方政府和海洋主管部门联合建立海岸开发与保护的协调与综合管理机制，就海岸带开发总体规划、控制性详规、区域建设用海项目进行充分协调。此外，海洋主管部门可以利用各种媒介加强宣传，提高地方政府、公众对海岸线资源稀缺性的认识和海洋生态环境保护的意识。

 

6、尝试进行围填海和海岸管理立法

 

海岸带管理需要立法，在法案的框架下配以一系列方法和政策，才能做到依法管理和行之有效。建议修改《山东省海域使用管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》等地方法律法规，加强对围填海、海岸线和集约用海区的建设管理和岸线资源的保护。可以借鉴新近颁布实施的《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》，尝试制定《山东省海岸带开发管理规定》，控制山东省海岸线开发利用速度和规模，保护自然岸线资源。

 

（二）在集约用海区的规划、开发建设和后期管理过程中，采取相应的工程、环保措施和因地而异的管理政策。

 

1、集约用海区规划阶段。要将海岸线保护列入专门的规划篇章，对海岸保护、管理控制提出明确要求，如指出自然岸线保有量、生态防护岸线位置、岸线建筑退缩线范围、海岸防潮堤坝建设要求、海岸线投资强度约束政策等。在环境影响评价专章中，进一步明确围填海对海岸线资源、海岸侵蚀淤积动态和海岸生态景观的影响，并以此进一步确定优化方案。

 

2、集约用海区建设阶段。必须采取有利于岸线和海域生态环境保护的建设方式，将海岸生态修复保护与集约用海区建设有机结合。同时做好海岸生态敏感目标的保护和跟踪监测工作。比如针对海岸防护林、沙滩、基岩岸滩等建立防护设施；选划适宜的监测点，开展岸滩侵蚀、海域水质、生物质量和海洋动力环境监测工作，并进行科学分析，及时反馈给海洋渔业主管部门和规划编制、区域建设用海主体，会商解决途径，防范不利影响。

 

3、集约用海区后期管理阶段。要对集中集约用海区海域使用、岸线利用、环保设施等实施严格的竣工验收程序，指出对海岸线保护不利的因素，采取必要的工程、生态补救措施，恢复岸线景观风貌和海域生态环境。同时，继续进行海岸生态环境跟踪监测和评价，防范不利影响。重点做好岸滩、海床稳定性的维护监测与评价，定期对围堤前沿水域冲淤趋势和水下地形进行观测，视冲淤变化情况采取保滩、清淤等措施。