徐庄镇经管站站长、徐庄农村土地使用产权交易所所长、九三学社枣庄市山亭区支社社员高崇銮：山东省枣庄市山亭区徐庄镇是国内第一个设立农村土地使用产权交易所的乡镇，一直走在农村土地改革的前沿。徐庄镇土地制度改革试点是从2008年开始推行以“三位一体”为主要内容的农村土地使用权制度改革，形成了土地流转的“徐庄模式”。其核心内容是：发放农村土地使用产权证，建立农村土地使用权交易市场，发展农村土地合作社。改革六年来，徐庄探索出了具有特色的土地制度改革路径和方式方法，积累了一些有效的新鲜经验。但是，不能否认，在探索这一改革实践的过程中，出现了一些新情况、新问题甚至新矛盾。对此，各级应予以重视，不断完善，推进农村土地制度改革。

 

一、土地使用产权抵押担保缺乏法律支持

 

山亭信用联社徐庄信用社主任张玉柱反映，现行《物权法》、《担保法》规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押，这使得农地、农房抵押贷款缺乏必要的法律依据。即使考虑对土地使用产权权、集体土地所有权设定抵押，由于受农民利益所限，难以处置变现。据本人调查，这是目前金融机构开展土地使用产权融资贷款服务时遇到的最普遍的问题。

 

为扩展农村土地使用产权融资贷款，建议完善相关法律法规，为农村产权改革和金融支持提供法律保障。围绕农村土地制度改革，相关配套的法律法规特别是土地法规调整应成为新一轮农村改革关键。建议国家立法部门进一步完善立法，目前首先应当修改《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》等相关法律，允许农村集体土地使用权和农村土地承包经营权进行抵押、担保融资。在坚持“三不变”原则基础上，肯定农村产权制度改革的法律地位，明确农村产权可用于抵押，这样既赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，也为金融机构开办土地使用权抵押贷款提供法律保障。对于抵押标的、抵押人的特质，应立法引入一些强制性条款来约束双方当事人，以平衡双方当事人的利益。

 

二、农村土地使用权抵押贷款出现了一定风险

 

目前，山亭区已有五家合作社抵押贷款出现了逾期未还款，虽然枣庄市出台了相关的专项管理办法，但是，当金融机构和合作社在土地使用权抵押上出现违约等问题时，仍很难依靠法律的手段来解决。从试点的经验来看，其他区（市）金融部门也遇到过此类纠纷。

 

为此，建议完善贷款配套机制，切实规避信贷风险。一是合理确定土地使用产权期限。既要考虑农业生产周期和贷款偿还，还要兼顾防范农民失地风险，在设定农村产权抵押时，土地使用产权期限以5-15年为宜。二是要确保产权抵押评估合法有效。指定或成立具有专业资质的土地使用产权抵押评估机构，增强土地使用产权评估抵押的合法有效性。三是建立违约处置机制。建议建立、健全农村土地仲裁机构，在贷款权益追偿、抵押权处置等方面提供服务，切实维护银行资金安全和农民的合法权益，维护社会稳定。四是建立贷款风险防范补偿机制。首先，在农村土地合作社内部建立风险基金制度，将每年经营收益的一定比例作为合作社贷款风险防范基金；其次，政府部门建立还贷周转金，用于垫付合作社临时性还贷困难；建立风险补偿基金，按一定比例分担土地合作社的贷款损失；第三，引入商业性保险保障机制，通过政策性和商业性保险的介入，有效降低合作社土地使用产权的抵押贷款风险。第四，要加强社会各方信息交流，形成支持土地合作社发展与防范银行信贷风险的合力。

 

三、土地确权亟待规范和设立标准

 

农村土地确权是顺利开展承包土地流转和实现土地承包经营权抵押、担保权能的重要前提，各地在探索改革过程中出现了一些新问题，迫切需要制定相关政策加以规范和解决。徐庄镇在对农民土地确权过程中，主要问题表现为：重新丈量土地需要投入和承包面积不准确。

 

按照2013年中央一号文件，对农民承包土地、农村集体建设用地、宅基地和住房开展确权和办证工作。此项工作开展需要成本投入，如重新丈量土地，要投入人力、物力等。通过全球定位系统测绘土地时发现，有的家庭实际拥有的土地面积大于承包土地面积（承包证上标明），有的家庭实际拥有的土地面积小于承包土地面积。据徐庄镇焦山空村的246户农民承包土地登记、测量时，有198户承包土地实际面积大于二轮承包面积，增幅多在30%左右，一些超过60%。

 

针对土地确权过程中出现的上述新问题，各地试点可探索适应本地实际的解决办法，但最终解决这一问题，尚需要中央政府相关部门综合各省市实践经验，制定出台全国统一的政策规定甚至颁布相关法规，这样才能具有权威性和合法性。至于土地确权工作中需要投入的成本，建议中央和地方财政出台一个支出方案，合理分摊相关成本，向基层乡镇倾斜。