关于深化投融资改革，扩大投资的建议-----以菏泽市为例
发布日期：2017-05-08 点击数：21214
2017年的《政府工作报告》中明确提出“深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能‘新官不理旧账’”。 大力推广PPP模式，撬动社会资本特别是民营资本投资公益性项目,既是建立现代财政制度的内在要求，又是缓解财政支出压力的重要手段，更是改进政府公共服务的有效途径，是充分发挥市场在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用的关键举措，具有“五个有利于”的重要作用：有利于推动城乡基础设施和公共设施建设；有利于提高公共服务的质量和水平；有利于转变政府职能、改进政府管理方式；有利于改善财政收支状况、减轻政府债务；有利于深化国资国企改革，改善国有独资平台的运营管理和法人治理结构，推进混合所有制发展。
在当前经济形势下，PPP作为深化投融资改革的总要手段尤显重要。但由于目前法律法规不够完善，在实际操作中困难重重。
存在问题
（一）思想认识不到位，推进机制不完善。一是地方配套支持政策不明确，不能完全适应PPP发展需要。二是部分地方领导、相关部门负责人观念没有根本转变，对PPP的认识不够全面与准确。尤其是主管部门对PPP认识不足、重视程度不够，思想消极，不催不报。三是各部门之间不协调，未形成统一协调的制度机制合力推进PPP。四是项目实施单位包括项目主管部门，对PPP模式实际操作经验不足，缺乏专业人员，PPP工作能力和实战能力急需加强。
（二）前期费用较高，财政承受能力弱。一是地方触及财政支出责任上限。财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确要求，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，这就为PPP支出责任划出了“上限”。但目前地方PPP项目逐步增多，体量越来越大，有的地区已触及“天花板”，制约了PPP项目的落地。比如山东省菏泽市牡丹区，经过近3年的快速推进，该区已落地PPP项目14个，财政支出责任达到45.8亿元，财政承受能力接近上限，致使PPP工作放缓。
二是项目前期成本高。PPP项目前期准备阶段需要经过多方论证，包括编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告等。各级政府对PPP项目规范十分严格，均按照财金[2014]113号《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》要求，高标准聘请专业团队、知名专家打造高质量项目，而这些机构目前收费普遍很高，平均每个项目高达100多万，同时开展多个项目的前期工作，对各级财政形成巨大压力，一定程度上影响了项目落地。比如山东省菏泽市成武县垃圾焚烧发电厂工程项目，该项目立项、选址、可行性研究、环评等前期成本至少500万元，出现选址变更成本将上升到800万元左右，如项目长时间不能落地将不得不重做前期工作，造成投资打水漂。
此外，项目拆迁成本也是各级财政难以承受之重。如山东省菏泽市成武县九女水库项目，按照规划，该项目仅征地费用就达1.12亿元，财政无力承担。
（三）落地项目融资难问题突出。一是金融机构融资门槛高。目前，银监会尚未对PPP贷款有明确的定义和要求，各商业银行和金融机构对PPP政策理解程度不一，对项目贷款实行多项限制，有些条件过于苛刻，加大了项目融资难度。例如，商业银行贷款往往要求提供贷款企业3年来的公司业绩、账务情况和审计报告等，对企业的资产、征信等要求很高，而PPP项目的贷款主体是新成立的项目公司，满足不了银行对贷款企业的各项要求。再如，一些PPP项目因自身特点，付费机制采用可行性缺口补助的模式，但商业银行会以项目收益无法覆盖项目投入为由，要求政府与社会资本方签订政府购买服务合同，规定每年补贴企业金额，这与PPP模式的初衷产生冲突，但不配合银行又贷不到款，政府陷入两难境地。二是金融政策调整不及时。基础设施建设类和公共服务类的项目多数没有好的收益点，SPV公司刚成立阶段担保能力一般，也不具备足量的抵押物，一些金融机构对PPP项目提出政府担保、兜底之类的违规要求，违背了相关政策，影响了项目融资。比如，山东省菏泽市牡丹区枫叶正红医养一体化项目，目前该项目建设资金还存在很大缺口，一些金融机构对该项目热情很高，但接洽以后多数提出政府平台担保、兜底等要求，这与相关政策产生冲突。三是资本市场和信用体系不完善。目前PPP项目融资方式比较单一，仍然以银行贷款为主，通过资产证券化等方式筹集资金的比例还比较低。但目前资产证券化刚刚提出，处于概念炒作阶段，真正落地尚需时日，金融服务有待加强。国家PPP基金虽然利率较低，但条件比较严苛，融资数额杯水车薪，无法从根本上解决问题。
（四）土地指标刚性约束制约了PPP快速发展。土地问题是PPP项目落地中存在的突出问题，PPP项目落地过程中，土地征用过程手续复杂，一些好项目、大项目因为没有土地指标不能落地。比如山东省菏泽市东明县恒世中学项目，各项手续齐全，还是省级示范项目，但因土地问题，迟迟无法开工。山东省菏泽市成武县九女水库项目原本按只征收坝体占地200亩进行前期立项，但根据现行土地政策，必须按总面积走土地申报程序，由此占用土地指标上升为1048.5亩（坝体＋水面）。近年上级分配给该县的土地指标仅为200亩/年，虽经千方百计挖潜盘活存量土地，该项目土地缺口仍达768亩。更为亟待完善之处表现在，涉及民生的PPP项目多为划拨土地，PPP模式的核心又是项目可持续运营，而现行土地政策规定划拨土地不准商业经营。
（五）前期程序多、手续复杂。PPP涉及多方权利义务的划分、风险的分担、融资结构的设计、合同条款的确定等，程序多、手续繁杂，耗费时间较长。从项目识别即发起、筛选、两个论证，到项目准备即组建管理架构、编制实施方案、审核实施方案，再到项目采购即资格预审、编制评审采购文件、谈判和签署合同，一个PPP项目走完所有程序、办完所有手续，平均需要半年。一是PPP项目审批周期长。PPP项目的立项许可和审批涉及不同层级的多个政府部门，过程既复杂又耗时。以成武县垃圾焚烧发电项目为例，该项目立项、审批需要经过上级发改、环保、规划、国土等部门，立项最快也要半年以上。二是项目可研报告质量低。部分项目在主管部门发起时论证准备不充分，可研报告编制质量差，不能满足实际需要和PPP项目要求，需要大量的时间修改，这也是造成项目推进慢的原因之一。三是项目谈判期限长。如成武县垃圾焚烧发电厂工程项目，受收费价格一直不能达成一致、前期投入风险大等因素影响，该项目的特许经营合同从最初开始对接到最终签订，时间长达三个月，期间经过多次谈判、修改，才达到双方都能接受的局面。此外，上报的资料不充分，也影响了项目落地。有的项目仅有项目名称、建设内容简单说明、预计投资额，没有项目建议书和可研材料，包括项目运营周期投资成本、收益分析，PPP模式实施方案都不清楚，导致项目无法推进。
推进措施和建议
按照市委市政府要求，坚持问题导向，加快破除阻碍项目落地的体制机制资金障碍，全力以赴加快项目落地。
（一）强化组织领导。推进PPP模式是一项系统工程，必须切实加组织领导，完善工作机制，凝聚强大合力。建议建立“一个项目、一套班子、一名责任人、一抓到底”的项目帮包责任制，实行“一岗双责”。对每个项目都要明确建设指挥部，地方主要领导担任指挥长或副指挥长，各相关单位主要负责人任指挥部成员，对涉及到的项目定期调度，定期研究，确保项目顺利推进。对已签约的项目，进行跟踪督导、定期通报，力争早实施、早见效。建议政府协调发改、规划、国土、环保等部门建立绿色通道，简化项目规划、可研报告、立项批复、环评安评、土地使用证等手续审批，确保PPP项目建设高效推进。尤其是要加强与上级国土部门的协调，及时足额运作土地指标，确保项目用地。
（二）多渠道破解资金难题。一是挖掘财政支出潜能，增强财政承受能力，进一步提供PPP项目资金支持。对项目前期费用列入财政预算，给予足额保障。积极争取上级在金融机构参与PPP方面制定专门政策，引导金融机构指定符合PPP模式的信贷方式，为PPP项目打通融资渠道。二是完善项目融资的金融服务体系，积极吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金这些投资的金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场。三是加大政策争取力度。中央出台了许多PPP项目扶持政策，许多省也设立了PPP发展基金，制定了以奖代补政策，采取股权、债权或股权债权组合等方式支持PPP工作开展。对于这些政策，加大研究争取，搞好对接。四是设立市级PPP发展基金，抓紧研究制定市级PPP基金设立方案，筹备设立PPP发展基金，加快形成多元化、可持续的PPP项目资金投入渠道。
（三）强化项目监管。完善政府参与PPP项目全生命周期的监管机制，健全科学合理的定价机制、调价机制、风险防控机制，既要防止PPP项目产生暴利，又要保证社会资本的合理收益。规范政府与社会资本合作，一律不准向社会资本承诺保底收益或回购本金，杜绝固定回报和变相融资安排，超出财政承受能力的一票否决。加强PPP项目信息公开，及时披露项目实施方案、招标投标、采购文件、项目合同、工程进展、运营绩效等相关信息，切实保障公众知情权，维护公共利益。
（四）强化督导考核。坚持问题导向，对已签约的项目，进行跟踪督导，由上级财政部门对接所属下级财政部门对项目实施全面督导，由上级行业主管部门对接所属下级行业主管部门实施分领域督导，由各级财政部门会同相应各级部门对PPP项目情况进行实地督导，促进项目早实施、早见效。完善考核办法，完善PPP项目跟踪考核机制，定期发布《PPP项目推进情况通报》，通报项目建设进度和完成投资等情况。对项目进度缓慢或迟迟不见进度的项目，对项目所在地区主要负责人或主管单位主要负责人进行约谈，促进项目尽快落地实施。