山东省政协十届二次会议提案

 

关于提高地方基层政府税收分成的建议

 

省政协委员、九三学社山东省委副主委  郭新民

 

 

1994年分税制改革以来，地方政府和中央政府按照事权与财权相适应的原则划分财政收入，将税种统一划分为中央税(即国税)、地方税(即地税)和中央地方共享税。目前，中央税主要包括关税、消费税、从央企征收的所得税等；地方税包括营业税(金融保险等部门的除外)、城市维护建设税、房产税、车船税、城镇土地使用税等；共享税包括：增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税等。其中，增值税中央分享75%，地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方税，海洋石油资源税作为中央税；证券交易税中央与地方各分享50%；企业所得税中央和地方的分享比例为60%：40%。

 

实施分税制以来，中央、省和市一级财政越来越好，而县、乡财政的困局一直悬而未解。在中央把各省的一部分税收权力上收到中央的同时，各省也依葫芦画瓢把地市政府的财政税收上收。地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，大大削弱了县乡一级的财政力量，基层政府越来越感觉财政捉襟见肘。农业税取消后，由于基层政府基本上没有大的固定收入，但事权却不断增加，更增加了基层政府的财政困难。

 

从山东省的情况看，财政管理体制经过2005年和2007年的改革后，进一步理顺了政府间的财政分配关系，但并没有从根本上改变以“行政权决定财权”的局面。在财政体制改革中上级财政通过收入体制调整集中收入，将数额大、稳定性好、增收潜力大的税种上收，留给基层县乡两级的税种数额小、不稳定、征收成本高。在分税制改革体制框架下，财权不断上移，而事权层层下移，履行事权所需财力与其实际可用财力往往并不对等。特别是县乡两级，许多本应由各级财政共同承担的，关系公民切身利益以及国家公民素质提高的公共服务——义务教育，却全部由县乡财政承担。在“普及九年义务教育达标”过程中，县乡财政债务越积越大。同时，县乡财政还承担着发展地方经济的重任，事权与财权的不匹配，很大程度上使县乡财政的状况雪上加霜。

 

以2007年为例， 截止到2007年底，山东省共有31个县级市、49个市辖区，60个县、270个乡，1118个镇，481个街道办事处。2007年山东省县级财政基本预算收入达到618.59亿元，占全省财政一般预算收入的57.7%。县乡财政的发展已经成为支持山东省财政发展的重要力量。2007年山东省的GDP总量超过两万亿元，居全国第2位。然而，由于山东省人口众多，已达9248万人，2007年人均GDP仅为27148万元，在全国处于第7位；地方财政收入1674.48亿元，居第4位；人均财政收入1461元，居第10位，而人均财政支出则退居第21位。由于中央财政并未把人均财力水平作为重要衡量指标，将山东省划归东部沿海发达地区，某些针对贫困地区的转移支付不能覆盖到山东，财政优惠、扶持政策中，也没有因为山东的特殊状况而给予支持。尽管山东省近年如实向中央反映情况，中央对山东的财政体制有所改善，但不能在短期内见效，因而短期内解决县乡财政困难问题并非易事。再者，县级以上政府对于县乡政府的转移支付种类过多，体系庞杂，十几种补助形式，加之山东省内东西部经济状况差距较大，增加了省级调控的难度，县乡财政均等化呈现出低水平，大大增加了解决财政问题的难度。如从2007年山东省县级财政收支状况看，除济南的历下区与市中区、青岛的市南区、淄博的张店区、潍坊的潍城区与奎文区、威海的环翠区、日照的东港区与岚山区、莱芜的钢城区、滨州的滨城区外，其他的县区（包括县级市）的地方预算内收入均低于预算内支出。

 

除此之外，县乡财政支出受上级政府干预过多，在一定程度上造成了县乡财政的有责无权，事权财权不匹配。国家主要部门，如农业、科技、教育、计划生育等，以政策法规的形式要求地方财政支出幅度有明确增长。而所谓“明确增长”的“幅度”，又明显超出县乡政府财政的可承受范围。为了促进经济发展，上级政府不断地提出新方案、出台新政策，而上级安排的项目多为“钓鱼”项目，要求地方财政配套相应比例资金。在地方财政普遍困难的情况下，“配套资金”难以配套，地方财政更加困难，项目难以落实，经济发展的愿景也就难以实现。

 

2008年以来，世界金融危机的影响进一步加重了地方政府的财政压力，加上我国近期出台了一系列的减税政策，从2009年起增值税全面转型，车辆购置税的减免等会进一步影响了地方的财政收入，而燃油税的开征增加的是中央财政收入又和地方财政收入无关，如何进行转移支付又悬而未决，税收收入的不稳定性对县级财政发展带来了较大的负面作用。

 

在无法解决目前的财政管理体制的情况下，解决县乡财政困难的较好途径是提高县乡两级政府的对共享税的税收分成比例。从山东省的情况看，由于各个地市的情况不仅相同，因此应按照地方政府承担的经济职能确定税收分成比例，总的看来主要是提高企业所得税的分成比例（具体提高多少要经过科学合理的测算）或将增值税的新增部分全部留归地方，从而提高地方收入的稳定性和应对经济危机的能力。

 

 

山东省政协十届二次会议提案

 

共同努力 推动房地产市场健康发展的建议

 

省政协委员、九三学社山东省委副主委  郭新民

 

 

 

2009年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是我省转型蓄势谋求更大发展的一年。省政府在报告2009年重点工作安排时强调：着力扩大投资和消费需求，“努力促进房地产市场平稳健康发展，把房地产产业作为扩大内需，拉动经济增长的重要支柱产业来抓”。从中可以看出省政府对房地产产业重要性的认识与态度。当今无论是美国为代表的发达国家，还是发展中国家，房地产业的经济支柱作用都是不可忽视的。尤其在当前世界各国都深陷美国次贷危机而引发的经济危机之中，为尽快减弱经济危机的负面影响，保证房地产市场走出低迷，近期中央政府和省政府相继出台了扶持房地产业和鼓励房地产消费的优惠政策和意见，对于我省房地产业市场的平稳过渡无疑起到一定积极作用。

 

但是我们应清醒地认识到，当前房地产市场低迷不仅是金融危机的影响，同时是房地产市场泡沫问题的不良调整，是市场经济客观规律自我调整的理性表现。2009年的房地产市场在经过前几年的疯狂膨胀和广大消费者冷静后，再也不会重复2007年疯狂了。2008年我省住宅用地由07年5682公顷下降到4859公顷，下降约15%；而2008年济南市供应房地产用地60宗365公顷，溢价成交仅4宗，9公顷，流拍9宗，占全年成交宗数15%，流拍面积占18.36%。08年济南市住宅施工总面积1330.25万平米，竣工可售住宅23507套，实际销售成交12135套，136.7万平方米，剩余11372套住宅待售，143.8万平方米；因此房地产商品消费预期降低局面是不可避免的。

 

为了摆脱房地产房屋住宅空置面积大、消费市场低迷的局面，政府在急，求购房的居民在急，房地产商更是在急。尽管媒体不断报道的楼盘跳水价和优惠购房的促销广告，但是房地产市场低迷还是难以返暖。原因是什么？我认为最根本的是政府、房地产商、消费者三者的需求值没有达成默契，市场房价与消费者收入比太高所致。

 

国务院在发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》中，在鼓励购房和扶持优质房地产企业的同时，要求“房地产企业要根据市场变化和需求，以合理的价格促进商品住房销售。”但房地产商却表示“不是不想降，因为近期市场开盘的项目多数是前两年地价最高时的项目，成本很高，降价空间有限。”购房消费是中国百姓人生中的绝顶大事，况且目前市场的房屋空置率很高，约有40%的商品房在待销中，多数消费者在降价期望中观望。目前城市多数居民都有房子住这是不争事实，富裕者甚至不止两套房了，多数是收入较低年青人和部分较贫困但期望改善居住条件的居民在观望。

 

房地产市场长期低迷不仅是威胁着房产商企业的生存，而且影响到它所带动的其它行业的稳定和社会经济的稳定发展。怎样才能打破房地产市场的低迷局面，我提出以下建议：

 

一、政府要发挥好宏观调控职能作用，抓好抓实“安居工程”建设。政府应尽快为我省房地产市场走出低迷提供强有力的政策保障，进一步推动房地产市场健康发展。土地资源是有限的，如何更好地集约用地，发挥好为社会经济和谐发展服务，更好地为人民群众造福利是政府的职责，当前政府应花气力抓好“安居工程”建设，切实解决好中低收入居民的住房困难问题，同时促动房地产市场尽快走出低迷。要进一步规范“安居工程”的建设模式，最大限度降低“安居工程”建设成本，将安居工程项目建设成“位置好、质量好、配套全、环境美”，充分体现政府关爱的“德政工程”。另外应考虑适度调低土地价格，改变近几年来土地出让收入占地方政府财政收入比重过大的不良局面。同时采取调低房地产企业所得税或采用核定房地产企业利润等措施，为我省房价下调提供政策支撑。鼓励房地产商配合政府和消费者的需求降低房价。

 

二、我省是经济发展的强省，但是长期以来与我省经济发展同水平省份相比，我省城乡居民收入相对较低，如何根据我省现状，实施好“放水养鱼  让利于民”的税赋政策，进一步加快提高我省社会福利保障水平，尽快提高老百姓收入，让群众口袋鼓起来，切实得到更多的实惠，使房地产企业和消费者在重新启动房地产市场上有较多的契入动作。

 

三、房地产企业应从提高商品房质量入手，坚持低利润、高品位，不断地改善和提升商品住宅的建设质量和功能环境需求，以能让多数消费者承受的合理房价使更多的消费者因崇尚和企望得到高品位的生活居住环境，提高生活质量而驱动购房消费的信心。

 

四、加大媒体宣传力度，使广大人民群众认识到，政府与房地产企业在应对金融危机中，为推动房地产市场平稳健康发展中作出的努力与“实惠”，宣传政府的社会福利保障规划和“安居工程”实施情况，让群众减少对未来后顾之忧，鼓励有条件的群众抓住机会积极改善住房条件或实施高品位的提前消费，在推动房地产市场的健康发展中，进一步推动社会进步和人民群众生活质量的提高。                  

 

 

山东省政协十届二次会议提案

 

加强城市交通规划与管理适应现代城市汽车化进程的发展

 

省政协委员、九三学社山东省委副主委  郭新民

 

 

近十年来，随着我省社会经济的快速发展，人民群众的生活水平和生活需求不断提高，我省城市汽车化指标飞速增长，所带来的城市交通问题越来越突出。汽车难以发挥其方便、快捷等诸多功能，而由此产生的汽车族的行车难、停车难、扰行人、环境污染严重，成为现代城市发展进程中非常不和谐影响社会文明和经济社会发展问题。在我省济南市的交通问题尤为突出，已到了非下大气力解决不可的程度。

 

一、造成问题的主要原因：

 

（一）城市车辆增长速度与城市交通建设发展不匹配。改革开放以来，为了加快经济发展，我国汽车工业先后经历了引进国外整车和部件组装，引进国外汽车生产线，研发我国的汽车品牌产业三个发展阶段，在政府强有力的资本投入和扶持下，有力的促进了我国汽车工业的升级发展。在汽车工业大量生产和车辆出口能力极为有限的情况下，通过刺激扩大内需，消化所产出的汽车产品，在政府有关汽车消费的各项优惠政策的支持下，城市居民购车消费和贷款超前消费的购车浪潮风靡社会，不仅促使城市私家车数量骤增，汽车工业已成为我国经济发展的支柱产业。而济南市汽车（私家车）近五年的增加速度长期保持在15%-20%，目前济南市拥有机动车辆1030760辆，其中私家车车辆915246辆，占总量88.8%；其中个人汽车422572辆，比2007年359025辆新增了17.7%。但是，我省城市道路长度和面积增加速度基本保持在年均3.6%左右，基础设施建设每年约增3%-6%，停车场和停车泊位更为短缺，车辆数与停车位数的比率约11:1，远远高于全国车辆数与停车位数5:1的平均比例率，导致停车难；由此可见，交通硬件建设速度远远低于汽车增长速度。济南市为了解决交通拥堵问题，采取了拓宽道路，建设BRT快速公交车道等措施，同时侵占了不少绿化带，侵吞了部分非机动车道和人行道，不少车道功能指示标志不明显，由于道路面积有限，导致机动车、非机动车，行人争抢混行的交通危险局面。

 

（二）交通规划建设滞后，交通管理水平较弱。在加快城市化发展中，城市越建越大，人口越来越多，城市居民拥有汽车数量巨增，城市交通规划和建设明显落后于城市汽车增加速度和对交通道路的需求。城市交通管理在道路“硬件”无法支撑的局面中，更是显的“软件”指挥疏通不灵，无能为力。道路短，路面窄，道口多，信号多，汽车在路面长时间排长队，在高峰时段通过一个道口要等半小时甚至更长时间，有桥上不去，有路下不来的的汽车拥堵场景时常困扰着驾车族，犹如相声演员冯巩在09年春晚相声中所说，“开汽车的羡慕骑自行车的，骑自行车的羡慕步行的”怪现象。

 

（三）公共交通发展缓慢，运载工具和运载方式单一。作为省会城市济南市公共交通的线路少，长度短，覆盖面低，公交运载方式单一，运载能力较弱，至今没有轨道公交运行方式，难以保障城市居民出行的需求。加之交通道路不畅，私家车过快地增长造成私家车与公交车辆争抢道路，导致交通环境恶化，公交车的速度、正点率、舒适性及服务质量降低，促使公交客流进一步减少，运行成本加重，经济效益下滑，长期亏损，削弱了公共交通载客量大、单位人数占用路面面积小、经济实用的优越功能的发挥。

 

（四）城市整体规划不够科学合理。济南市是历史悠久的古城，在城市发展建设的总体规划中，城市功能区划分不明显，不够合理，新城区老城区不明显，城市中的生活区、工作区、娱乐区相互交织在一起，大型的社区商业区、娱乐场所过于集中；房屋开发建设多，规划建设交通道路的面积和停车场面积小。老城区人口密度大，道路狭窄，政府及有关部门新建开发项目多，但对交通道路的规划与建设考虑未来发展较少，很多路面是单向道甚至是步行街。城市道路规划建设不足和现有路面改造挖潜作用发挥不好，也是造成交通道路拥堵重要原因。

 

二、对策及建议：

 

城市交通拥堵问题，归根结底在于交通运输能力和交通管理水平不足，迅速增长的交通需求与落后的交通供给之间的矛盾是导致交通拥堵的内在原因；而交通管理水平低，不能合理有效地疏导交通流是导致交通拥堵的直接原因；要解决交通拥堵问题，必须采取增加交通供给与有效地引导控制交通需求增长速度的措施才能标本兼治。

 

（一）加强领导，充分发挥政府管理与服务的职能作用。政府应以科学和谐推动社会经济发展的战略高度，积极应对解决好汽车工业发展与城市交通危机的系列问题，切实发挥政府在城市交通建设中的管理与服务职能。可否以济南市为试点，加强对济南市交通问题的研究，组织论证和完善济南市总体规划和综合交通规划，充分体现城市交通集约用地科学规划和公共交通优先发展的理念，按照“财政支持优先，土地配置优先、路权使用优先、科技投入优先”的原则。加大对城市交通基础设施和公交事业发展的建设投资。根据济南城市交通拥堵实际，选择最集约有效的方式，科学确定轨道交通（地铁、轻轨、有轨电车）形式，大力发展公共交通。努力提高公共交通的便利、经济、快捷、载客量大、运输能力强的服务优势，改善侯车场站的环境，引导人们“弃车就乘”，减少路面车流量，缓解交通需求与交通供给的矛盾。

 

（二）加强研究，对症解决。要根据济南市汽车拥有量未来发展的特点，加强济南市建设总体规划综合交通规划和城市公共交通专项规划，科学构建城市发展格局，要尽快着手解决城市区域发展不平衡，人口密度不均，商业区、娱乐区过多过于集中，现有交通道路有限和停车场短缺，老城改造不完善等问题，通过采取措施，引导向城区边缘发展，促使人口疏散、大型公益设施建设适中均衡（大型医院<实施救、治分离>、大学院校、大型娱乐场所迁出市中心区向城市边缘发展）。在现有建筑布局与交通设施及土地资源受限的情况下，通过拓展道路宽度，增加道路里程，疏通交通网络节点加大路网密度来提高路网通行能力；在加强主、次干道通行能力的前提下，充分发挥支道和街巷的疏散通行能力；最大限度地减少影响交通畅通的障碍，尽快迁移路边市场，拆除架设在路面上的各种杆线，将各种管线转移地下。尽快发展轨道交通，发挥公共交通高效运载能力。合理建设高架桥路网、过街桥、大型停车场和临时停车位，减少信号道口延长道路，提高路面和道口的车辆流速流量，由间断性车流变成连绵不断的连续性车流，努力创造汽车连续流交通方式。

 

（三）加强交通管理，提高疏导交通流量的能力。交通管理是一个极为复杂的系统，需要政府和社会多方面的关注，更需要财力、科技及一定的时间来统筹解决。加强管理的重点是应用当前世界选进的智能交通系统，疏导交通流量。智通交通系统（ITS）是将先进的信息、电子通信、自动控制计算机以及网络等技术有效地运用于整个交通运输管理体系，是一种大范围全方位发挥作用实时、准确、高效的交通运输综合管理和控制系统，通过系统集成有机地将道路、驾驶员和车辆三者结合在一起，借助系统的智能化技术，以最为安全经济的方式，充分利用交通资源，缓解交通堵问题。据统计，该系统可提高交通效益，拥挤降低20%，延误损失减少10-25%，车祸降低50%-80%，油耗降30%。废气排放降26%。智能交通是一项高技术，高投入的系统工程，是解决交通拥堵问题的高效方式，目前美国、欧洲、日本都已研制或使用。我们应加强此项工程的研制和投入。在当前，我们应注意学习借鉴香港及美英日等国在城市交通建设与管理方面的先进模式，通过交通需求管理模式和交通政策的导向作用，促使供需平衡，保证交通系统有效运行。政府部门应及时采取经济手段和行政手段，①车辆拥有控制政策：政府交管部门在某个时期制定政策措施，如车辆税、定额配给、停车许可、车辆标准限制等，对新增车辆给予一定限制。②车辆使用政策：采用经济杠杆作用，根据堵车严重的区域路段和时间段实施道路拥挤收费、停车收费、车牌限制等。③根据不同行业实行错时上下班等。④要加快济南周边乡镇的经济发展和交通设施建设速度，尽快改善乡镇交通环境。

 

 

2009年2月5日