（2009年5月）

王 随 莲

 

 

我国是个农业大国，土地问题一直是“三农” 问题的核心。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”和“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。这个《决定》的出台顺应了历史的要求，对于推动我国农业结构调整，实现土地规模化和农业产业化经营，发展现代农业，加快城乡一体化建设都具有积极的促进作用。

 

我国的土地流转从探索、提出、试点到现在的制度化运行已经历了一个复杂的过程，这个历程大致可分为三个阶段。第一阶段为改革开放初期至八十年代末期，是土地流转的萌芽阶段，在这一阶段从制度层面上土地流转是被禁止的。这些流转是农民自发形成的，因而也都是隐蔽的、非法的，流转的发生率一直很低。第二阶段为八十年代末期到2005年初，这一阶段是土地流转的试点阶段。1988年4月七届全国人大第一次会议对宪法进行修改，正式确立了土地流转的合法性。第三阶段以2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》为标志，使得土地流转正式进入了规范化和制度化阶段。分析我国土地流转的过程，我们认为土地流转虽然在多个地方进行了试点，并取得了较好的效果，但总体而言土地流转的实施还只限于部分地区，在全国大规模开展的时间还比较短。土地流转政策本身是否合理完善，这个政策在执行过程中将会遇到哪些现实的和隐性的社会问题的挑战，如何建立与土地流转政策具体配套的法规细则等，这些都需要我们加以关注和研究。因此，我们不仅要认真总结以往土地流转的成功经验，而且更要重视对已经显现或有可能出现的潜在问题进行充分调研，对发现的问题及时提出应对的策略和措施。

 

前一阶段，我们就土地流转问题在我省进行了调研。从我省的情况来看，自土地流转政策实施以来，政府加强了政策引导和服务，有效实现了农村土地适度规模化经营，促进了农业增效和农民增收，为加速新农村建设和现代农业发展发挥了积极的推动作用。目前全省土地承包经营权流转面积514.6万亩，占农户承包地面积的5.7%，涉及农户152.6万户，占家庭承包经营农户总数的7.9%。我省枣庄市山亭区徐庄土地合作社是我省首家土地流转合作社，山亭区政府通过建立风险防范、矛盾协调、收益分配等机制和依法有序、政府引导、试点先行等原则，确保了合作社规范和健康发展，其流转土地面积占耕地总面积已达17%。通过调研，我们认为在土地流转政策实施的过程中，需要认真研究和处理好以下几个关系是十分必要而又迫切的，即国家政策的普遍性和地方政策特殊性的关系、土地流转与农民权益保障的关系、土地流转与农村剩余劳动力转移的关系、土地流转与耕地保护的关系。在处理上述几个关系的过程中，就存在着一些不容忽视的问题，而且是当前在全国具有普遍性而又没有引起足够重视的问题，在以下几个方面应该引起注意。

 

一、土地流转政策的实施应注意各地经济发展水平的空间差异性和区位特征

 

我国的区域经济发展水平在空间上分布很不均衡，东、中、西部地区存在显著的差异。同时，我国东、中、西部地区的自然地理环境也存在较大差异，具有明显的区位特征。土地流转在试点阶段虽然选择了不同的地区，但是各地的情况具有很大的差别，因此土地流转政策实施的过程中都会因这些空间差异和区位差别而带来一些新问题，必须引起我们足够的重视。

 

二、注意土地流转中对农民利益的保护要兼顾短期利益和长期利益

 

土地流转虽然要求遵循自愿的原则，但在广大的农村地区要真正做到自愿、公平、合理并不是一件容易的事情。农民由于知识能力的欠缺，信息不对称，往往在利益博弈中处于弱势。在规范、健全的运作体制尚未形成以前，大量集体土地流转入市，其价格往往偏低，加之部分农民土地变现迫切，以较低价格将土地流转出去而使得自身利益受损。尤其是土地流转的期限长、标准低，农民的长期利益如何保障就是一个需要解决的问题。另外，考虑物价上涨因素，农民土地流转的收益如何相应的提高，取消农业税、粮食直补等政策的落实，国家新的惠民政策的出台，切实保证农民真正收益，都是需要认真研究的课题。

 

三、注意农村由于土地分配不均和劳动力转移不畅，有可能成为新的社会不稳定因素

 

根据农村土地承包法，耕地的承包期是三十年，这期间家庭人口变化比较大，由于土地承包年限和规定所造成的农户中“人多地少”或者“地多人少”的情况比较普遍，由于耕地贮备不足，因婚娶和出生而增加的人口难以分到耕地，土地分配不均势必造成贫富差距加大。对于“地多人少”的家庭，通过土地流转和务工可获得双份的收益，而对于“人多地少”的家庭，则存在明显不公平。同时，大规模土地流转政策的实施，将使大量农业劳动力脱离土地劳作，过剩的农业劳动力在当前金融危机影响日深的情况下，将带来很大的就业压力。如果不能很好的处理这些问题，就有可能转变为社会不稳定因素。

 

四、注意土地流转中耕地的变相流失问题

 

改革开放以来，随着我国经济的发展和城镇发展用地需求的增加，耕地的数量和质量已呈现下降的趋势。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中虽然提出土地承包经营权流转不得改变土地用途，众所周知，当前种地收益有限，因此流转的耕地不仅是经营权的转移，也往往都伴随着耕地用途的改变。随着城市化的快速发展，城区土地与城郊农村用地的界限都在不断变化，大量城市商业性用地也以各种名义非法侵占农用耕地，变相转变土地的性质和用途。同时，一些地方政府在签订土地包租合同时，并没有具体规范商家的土地用途，造成耕地变相流失。

 

    针对上述问题，特提出以下建议：

 

一、在土地流转政策实施中，政府要加强引导和服务

 

一是要因地制宜制定适合本地区的土地流转实施细则， 对土地流转切忌“一刀切”，一哄而上，各地区应制定相应的土地流转配套措施和实施办法；二是完善土地流转的政策体系，制定相关法规和细则，规范土地流转的审批程序和权限，体现公平、公开、公正的原则；三是加快构建农村社会保障体系，设立最低生活保障、养老保险、医疗保险、教育和培训就业、法律援助等一系列保障，并加大国家对这一群体社会保障的转移支付；四是积极探索对土地流转的服务方式，积极建立农村土地流转交易服务平台；五是探索“大稳定、小调整”的土地再分配方式，解决目前无地农民问题。

 

二、建立收益分配机制，确保农民短期利益和长期利益

 

一是建立合理的土地流转价格评估体系；二是建立合理的收益分配机制、收益递增机制和风险保障金制度，适当提高农民收益分配比例，兼顾积累金和风险基金比例；三是对流转期限过长、流转价格明显偏低的土地流转，按照不同类型进行适当调整。

 

三、采取多种措施，解决农村剩余劳动力转移问题

 

一是对东部发达地区做好农村工业的升级工作,有规划、有步骤地发展一批小城镇，以经济的快速增长、经济效益的提高扩展就业岗位，加速农业剩余劳动力的转移。中、西部地区要抓住国家西部大开发的契机，加快中小企业的发展，发展劳动密集型产业，推进农业产业化和劳务输出等途径，来推进西部农村剩余劳动力转移；二是对农民开展职业培训教育，要结合县域经济的特点和定位，注重对技能的培训；三是建立统一规范有序的劳动力市场，开展有计划、有组织的劳务输出，引导农村劳动力有序转移；四是要通过土地流转进一步解决农产品的深加工、精加工问题，拉长产业链，就地吸收部分剩余劳动力就业。

 

四、加大耕地保护的力度，完善监督机制

 

一是规范土地承包经营权的流转， 配套制定法律法规，加强制度化管理，特别警惕某些地方政府官员和利益集团，借土地流转之名行占用耕地之实；二是完善土地流转的监督机制：（1）必须遵循《物权法》、《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转办法》等法律法规，严格约束集体权力的肆意扩大，严禁采用任何行政命令的方式去干涉土地流转，坚决杜绝层层克扣农民土地流转收益的现象；（2）土地的市场化运作中，农民要有知情权、参与权、监督权和申诉权；（3）建立专门机构行使监督职能。三是对于基本农田的土地流转，制定严格的审批权限、操作规范和检查机制。

 

农业增效、农民增收，农村才能发展。而农业增效需要土地适度规模经营，解决土地适度规模经营，须靠土地流转来实现，通过有效的土地流转，才能实现农村土地资源的优化配置。土地是农民赖以生存的根本，在土地流转政策实施中，要切实考虑农民的利益，要不断建立和健全各项制度，从制度上保障农民的合法权益不受侵犯。

 

（此文是九三学社山东省委主委、山东省副省长王随莲在九三学社中央十二届七次常委会议的发言）