九三学社山东省委员会-九三学社山东省委员会

　　摘要：“准入放开”是中国农村金融改革的重大突破，但仅仅的“准入放开”尚不足以解决目前中国农村信贷资金供求的巨额“缺口”。本文系统分析了“准入放开”可能给中国民间金融发展带来的机遇和其在抑制农村资金“逐利弃农”上存在的局限性，进而提出了完善农村信用保险体系、提高政府政策扶持的效力，硬化农村存贷的比例和建立“多元化”农村金融体系的建议。

　　“滞后”的农村金融已成为中国新农村建设的“瓶颈”。对此，在充分调查、学术讨论和借鉴国外经验的基础上，银监会于2006年12月22日发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《新意见》），提出了“低门槛、严监管；先试点、后推开；增机构、广覆盖；拓功能、强服务”的农村金融“准入放开”原则；温家宝总理于2007年1月19日召开的第三次全国金融工作会议上，进一步明确要“加快农村金融改革发展，完善农村金融体系”的大政方针。由此拉开了中国新农村建设中，金融改革的序幕。但对于“准入放开”能否促进中国农村金融的繁荣和改变目前农村普遍存在的严重信贷供求失衡状况，理论界却众所纷纭。本文拟就中国农村金融“准入放开”的预期影响和所需要的相关配套条件予以系统分析。

　　（一）“准入政策”的“低门槛”，尤其是对设置村镇金融机构注册资本和人员要求的降低，可在一定程度上吸引民间闲散资金投资于村镇金融机构。中国现有的银行准入规定都是为较大规模的银行设计的。这些规定对社区型的金融机构资金要求过大，门槛过高。而新“准入政策”对最低注册资本的规定为：在县（市）设立的村镇银行300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行100万元人民币；在乡（镇）新设立的信用合作组织30万元人民币；在行政村新设立的信用合作组织10万元人民币，这使众多的民间闲散资本有能力来创建村镇金融机构。而对投资人资格的放松又使民间资本有可能来创建村镇金融机构。《新政策》所建议的几种农村金融机构形式，基本上也都是以民营资金为主的新建的。

　　1.高成本、高风险、低收益。农村信贷的需求者通常具有居住分散、收入低下、生产季节性明显、单笔存贷款规模小、生产项目的自然风险和市场风险比较大、缺乏必要的担保与抵押品等特点，这决定了农村信贷较城市信贷具有高成本、高风险、低收益的“两高一低”的特征。

　　2.信息严重不对称。农村金融的上述特点决定了其信贷过程中必然存在严重的“信息不对称”。贷款者很难准确掌握借款者信用借款的真正用途和预期收益状况，更难以对贷款的使用进行监督，信贷中的“道德风险”和“逆向选择”问题突出。

　　3.非生产性小额借贷比重较大。泰国、菲律宾、巴基斯坦、尼日利亚等许多新兴工业化和发展中国家的经验表明：越是贫困的家庭，非生产性用途的借贷需求越大。改革开放以来，尽管农村经济有了较快的发展，但农村借代中仍有相当一部分属非生产性需求。这部分借贷具有明显的金额小、用途广、缺乏明确还款来源的特点。

　　农村金融的上述特征使民间金融机构，尤其是村镇互助性金融机构与正规的商业金融机构相比具有较强的规模和成本竞争优势。其可凭借其相近的居住地域、生产、生活和贸易联系，以及文化环境优势最大限度地减少“信息不对称”和“道德风险”，增强抵押物的有效性，从而减少信贷成本与风险。农村金融的“准入放开”为此类金融机构的发展提供了广阔的空间，从而可在一定程度上促进农村民间金融的发展。从中国人民银行在五省试点的“只贷不存”小额贷款公司来看，民间资本对进入金融业有极大的热情和潜力。

　　金融网点少，缺乏竞争机制和资金的“逐利弃农”是中国农村金融抑制的主要表现，也是导致农村信贷资金供不应求的主要原因。网点的匮乏可在一定程度上通过“准入放开”后民间金融的发展予以弥补，而资金的“逐利弃农”却很难通过“准入放开”予以解决。

　　资金的“逐利弃农”是金融机构商业化运作的必然结果。金融是通过资金的融通、流动创造价值的一种活动，只要是金融组织，就要讲风险和收益的匹配，就要讲回报，资金就要从回报低的地方流向回报高的地方。农村资金的外流源于农村金融上述特征所导致的“两高一低”。“准入放开”仅仅放松了投资主体和注册资本金额的限制，并未提供相应的减少成本、增加收益、降低风险的措施。

　　（一）按规定，原有的农村信用社税收优惠政策，只适用于试点地区，且于2006年底已经到期。“准入放开”并未明确对新建农村金融机构的税收优惠措施，若地方政府不提供相应的优惠政策，则很难吸引社会资金投资于农村金融机构。

　　（二）现有的国内商业银行缺乏创建农村金融机构的条件和动力。目前，对中国商业银行股权投资的限制，使其不可能投资于村镇银行。尽管《新意见》允许其在农村设立全资贷款公司，但由于小额贷款公司在经营上存在严重风险收益不对称——不能吸收存款，却要承担全部贷款风险，且其风险和成本，在缺乏明显激励机制的条件下，远大于城市贷款，致使城市商业银行进入贫困农村地区的可能性很少，更不可能将资金贷放到该地区。

　　（三）“准入放开”后新建立的农村金融机构，在缺乏相应政策优惠或硬性投资“三农”规定的情况下，也会遵循利益最大化的原则，将资金尽可能投放到具有比较优势的城市项目或农村工业与服务业领域，走上新的“弃农”之路。

　　“高风险”是农村资金“弃农”的最主要原因。农村信贷的“高风险”表现在两方面：一是客观风险，又可称为自然风险。其与农业生产受自然环境影响大，信贷项目预期收益不确定，可抵押物少或变现性差，有着必然的联系；二是主观风险，又称人为风险。主要源于农民的信用观念薄弱，偿债意识差。如何转移和分散这两种风险可谓解决中国农村金融抑制的关键所在。为此，可考虑：

　　（一）加大信用宣传、增强舆论监督，完善金融法规，切实提高农民的信用观念和偿债意识，减少农村信贷中的人为风险，维护农村金融秩序。良好的信用和法制环境是农村金融发展的基础。其一方面有赖于政府和舆论的宣传、教育和监督，有赖于农民整体素质的提高；另一方面受制于相关法律、法规的完善程度和执法力度。信用观念和偿债意识可以是自觉形成的，也可以是被迫形成的。美、日等发达国家农村金融之所以运行效果较好，很大程度上得益于其完善的农村金融法律、法规体系。借鉴国外经验，尽快建立和完善中国的《合作金融法》、《政策金融法》、《农业现代化资金补助法》、《农业灾害补偿法》，并制定相应的配套规章制度和实施细则，加大执法力度，严厉打击各种逃废金融债务的行为，是中国农村金融进一步发展和完善的基本条件之一。

　　（二）构筑和完善农村保险体系，有效分散和转移农村信贷的自然风险。保险是转移和分散自然风险的最常用方式，但农业生产的高风险性，决定了农村信贷保险不是商业保险能够独自承担的，其需要政府、民间组织和保险公司等多方努力，协调配合，共同分担。为此，可考虑：

　　1．采取政府扶持、农民互助合作、多方投资入股、各金融机构联合以及政策性保险与商业性保险相结合等方式, 建立多类型、多层次的农业、农村信贷保险与再保险体系。其保险的对象可以是借款方——农户或企业, 也可以是贷款方——农村金融机构。当风险发生时，投保者可及时得到相应的补偿，以最大限度地转移和分散信贷风险。

　　2．建立巨灾风险基金。农业生产受不可抗力因素的影响太大，如洪涝、干旱等巨灾，其属于不可保风险，需要国家建立农业巨灾风险基金，以为农业保险提供政策支持。其资金来源主要包括：中央和地方政府财政预算拨款；无大灾年份政策性农业保险保费的结余滚存；国家用来平抑粮食市场价格而储备的风险基金；农业保险各种税负优惠的一部分等。

　　（三）发展农产品期货市场，完善农业信贷自然风险的转移和分散机制。期货交易风险的不确定性本身使其具有分散和转移风险的功能。中国目前虽已经批准建立了三家期货交易所，12个农产品期货交易品种。但其对分散农业生产风险所起的作用甚微。究其原因很大程度是功能不完善和宣传力度不够，农民对其认可程度不大。因此，拓展期货品种，完善期货市场的功能，加强期货保值原理的宣传和操作技术的培训，引导相关农民，尤其是农民企业利用期货市场规避自然风险，乃是进一步降低农村信贷风险的重要条件。

　　尽管“准入政策”的出台在中国农村金融发展上迈出了一大步，但农村金融改革与发展的路还很长，任务还十分艰巨。特别是在贫困地区，完全靠市场，靠商业化运作是很难彻底解决农村金融问题的。进一步拓宽农村金融发展的深度与广度，需要政府这只“看得见的手”来调动市场这只“看不见的手”；需要政府相应的政策扶持来减少农村信贷的成本和风险，吸引社会闲散资金投向农村；需要政府必要的硬性约束来直接增加农村信贷供给，减少资金的外流。

　　（一）建立增加农村资金供给的“硬性约束机制”。很多国家的经验表明：没有硬约束，商业银行是不可能对农村金融有过多投入的。为此，一些国家制定了特别的法律法规，对金融机构支持落后地区发展提出了具体要求。其中最突出的是美国的“社区再投资法” （Community Reinvestment ACT），它要求存款机构必须为其所在社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。泰国、印度等也有类似的规定。“社区再投资法”对平衡地区间发展差异，特别是对中低收入人群的生活改善做出了重大贡献。2005年中国的“中央一号文件”提出了类似“社区再投资法”的要求，规定县域内各金融机构要承担支持“三农”的义务，但由于没有硬性的指标限制，这一规定形同虚设。建议有关部门及早推出适用于中国国情的类似“社区再投资法”的法律、法规，明确农村金融机构农村吸储必须投资于“三农”的既定比例，以尽可能减少农村资金的“弃农”问题。具体包括：

　　（二）建立和完善增加农村资金供给的优惠措施。单纯的硬性约束有悖于市场经济运行的基本规律，操作不当极有可能进一步抑制农村金融的发展。从国外成功的经验来看，硬性约束的同时均附之以相应的政策优惠，以吸引金融机构将资金投资于既定的领域，促进农村金融的繁荣和深化。

　　2．实行“税贷挂钩”和“差别税率”。为调动金融机构 “三农”贷款的积极性，国家可对金融机构不同地区、不同性质的贷款实行“差别税”政策。为此，国家明确需要政府重点扶持、一般扶持和不予扶持的农贷项目和地区，通过相应的减免税比例调控信贷资金的流向，促使农村金融机构，甚至城市金融机构将资金投向“三农”，这可谓解决农村资金外流问题的关键所在。

　　3．扩大商业银行支农贷款利率的浮动幅度，用利益来驱动商业银行加大对新农村建设的支持力度。国际经验证明，农村金融能否成功与利率政策关系极大。农村金融业务数额小、成本高、风险大，要吸引金融机构前来投资就必须予以较高的利率。对此，许多人担心农民的承受能力。事实上，许多国家的经验表明，哪里放开了小额贷款利率，哪里的农村金融活动就比较活跃，农民信贷的缺口也就比较小。中国农村高利贷的存在也证明了许多农民对高利率的承受能力，因此，可以考虑把对五省小额贷款公司试点的利率政策，即利率上限不超过基准利率4倍，推广到银监会组织的六省（区）试点中，摸索出经验后及时向全国推广。

　　（一）农村金融机构多元化。要改变农村金融供给主体不足的现象，应该探索建立包括政策性银行、商业银行、农村合作银行、农村信用社、证券、租赁、保险、担保、农村社会保障机构等在内的多元化金融组织机构网络。其具体发展思路有两个：一是以行政资源和市场资源重塑“政策性——合作——商业性”三层次农村金融服务体系。明确不同性质金融机构功能和其在农村不同经济发展阶段的定位。农村经济的脱贫起步阶段，应以政策性金融为主；富裕发展阶段，合作性金融更富灵活性；非农化和城镇化发展阶段，商业性金融更富活力。二是以农村金融需求多样性为向导，逐步培育和形成一个有效的、竞争型、多元化金融服务体系。其包括：国有商业银行、民营银行、农村信用社、商业小额贷款组织、非正规金融组织等竞争性商业金融组织和政策性金融组织两大部分。国外经验表明，后者较前者更易操作，且富于效率。

　　（二）业务多元化。为满足农村金融服务多样性的要求，各金融机构应加快金融产品的创新。一是在服务领域上,实现生产、流通、消费并举，创建灵活多样的服务品种。对效益良好的农业企业，除提供一般流动资金贷款外，还可提供贴现、仓单质押贷款和国际融资等服务；对农村的大型项目贷款，可根据风险程度，提供由政策性银行、商业性银行共同参与的银团贷款；对于农村劳动力转移的资金需求，还可考虑设立与助学贷款相类似的“农村劳动力创业贷款”，等等；二是在贷款额度上，实行小、中、大额度并重。在开办大宗农机具购置、农业种养大户基地建设、农田水利建设、基础设施建设贷款的同时，开发和完善以仓单、地上作物收获权、存栏牲畜等为抵押的农民小额贷款业务品种。三是在贷款期限上，实行短、中、长期并存。要按照农业生产规律和要求, 合理制定贷款期限, 确保农业发展的资金“ 链”不中断。同时可参照按揭贷款的方法, 实行一次贷款, 分期偿还。四是在风险规避上, 实行银、民、保并联，尽快设计出有农业特色的农产品运输、季节价格、灾害减收等保险品种，为农业生产和农村金融发展消灾避祸，增资增效。