随着我省《关于加强农村新型社区建设 推进城镇化建设的意见》的出台，农村社区建设工作进入新阶段。社区项目建设涵盖基础设施及配套、公共服务设施、社区住宅、商业开发、生态环境维护等领域，资金需求量大、周期长、类型多样。加快融资模式创新，多渠道筹措建设资金，是我省农村新型社区建设有序推进的重要保障。

一、我省农村新型社区建设融资模式现状

目前，我省农村新型社区建设融资模式主要有四种类型：一是市场化模式，适用于城镇聚合型中的城中村社区、村企共建型社区；二是市场主导、政府辅助模式，适用于城镇聚合型社区中的城边村、乡镇驻地附近村；三是政府主导、市场化运作模式，适用于各类园区村社区；四是政府主导模式，适用于中心村聚集型和建制村改造型社区。

二、我省农村新型社区建设融资面临的主要问题

（一）建设资金存在缺口，地方财政负担较重。从全省情况看，对于城中村、村企共建型、产业园区型社区，由于其土地商业开发价值高、区域产业发展带动强，融资能力较高。根据国家“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”政策，村庄拆迁、土地复垦为耕地后，所属辖区镇可增加相应建设用地指标。通过土地指标出让、工业园区开发等方式获得资金，用于偿还银行贷款，建设资金能够基本保持平衡。但是，对于城边村和乡镇驻地村、中心村集聚型和建制村改造型社区（它们占全部农村新型社区建设任务的三分之二以上），融资能力偏弱，建设资金主要来自政府财政支持、村集体积累和村民自筹，存在较大缺口。农村社区建设涉及住宅建设，道路、水、电、气、通讯等基础设施，以及教育、医疗等公共服务项目，多属于公共物品，均需要政府投入资金规模大，基层政府面临巨大的财政压力。

（二）政府投资公司弱小，融资能力有限。在全省农村新型社区建设中，地方政府投资公司发挥重要的引领和示范作用。以青岛市为例，市政府组建城乡社区建设投资集团有限公司（城乡投），是全市旧城、旧村改造及周边县域农村经济发展的投融资平台和开发建设主体，承担新型农村社区建设任务。该集团由市财政局直接出资，注册资本20亿元，拥有政府分配的5000亩新增建设用地指标，按不低于20万元/亩经市场化运作调配，可拥有不低于10亿元资金专项用于新型农村社区建设，但规模上仍不及2013年开工项目的一期工程计划投资的二十分之一。而随着2012年12月中央《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文）等监管政策出台，政府投资公司融资行为受到更加严格的监管，融资能力受到制约，难以发挥应有的职能。

（三）过度依赖银行贷款，潜在风险较大。当前，银行贷款是农村社区建设的主要融资方式，股权融资、债券融资、信托投资等鲜有采用。贷款融资基本流程是，首先由政府组建投资公司、社区成立自有开发公司或委托其他开发公司负责项目建设与融资；其次以大项目或产业为依托，以土地抵押或土地收益权质押向商业银行申请贷款，实施项目开发；最后对村庄整合后腾出的土地（指标）进行有偿转让，偿还银行贷款。过度依赖银行贷款的风险不容忽视：一是与其他商业性贷款相比，农村社区建设资金回收期长，还款能力弱，商业银行信贷投放意愿不足，极易受国家信贷紧缩政策影响而减少信贷规模；二是节余土地出让获取的土地级差收益是还款资金的主要来源，而建设用地增减挂钩政策等受规划和房地产市场影响，对稳步推进农村新型社区建设极为不利。一旦主渠道资金供应断裂，项目建设极易陷入停滞。

（四）主导产业缺失，还款能力不足。农村社区必须有带动能力强、支撑作用大的主导产业，才能从根本上解决社区居民的就业、致富问题，才能保证社区建设中融资具备稳定的还款来源。山东省农村新型社区建设大多秉承着“双区”（即安置区和工业区）建设的原则，力图找到社区可持续发展的支撑产业。但在实施过程中，匹配特色产业的难度较大。多数社区距离城市相对较远，区内产业结构以传统农业为主导，农民收入较低，农村居民点布局分散。即使政府财政投入前期建设资金，但由于土地出让价值低、缺乏主导产业，投资回报率低，难以吸引商业性的投资进入。

三、创新农村新型社区建设融资模式的建议

（一）加大政府支持力度，提高财政资金使用效率。一是明确将农村新型社区纳入相关城镇化建设发展资金扶持范围，制定具体的扶持办法。二是建议从省级着手，将农、林、水、扶贫等有关部门的资金进行整合，特别是将村级活动场所建设、改水改厕、污水处理、垃圾收集、土地平整复垦等支农资金整合起来，统筹使用，提高其聚合效应和使用效益。三是将农村社区建设纳入村级公益事业建设财政奖补范围，以一事一议财政奖补机制为平台，加大涉农资金投入力度。四是制定财政优惠贴息政策，鼓励金融机构增加信贷投放，增强建设主体的还款能力。

（二）完善政府投资公司融资功能，发挥示范引领效应。

按照市场筹资为主、政府补助为辅的原则，充分发挥政府投资公司的融资平台作用。具备条件的县（市、区），可利用现有投融资公司，也可组建国有独资或股份制投资公司。应赋予其资金筹措、项目建设、资金管理和债务偿还等职能，统一负责农村社区建设的投融资和经营管理，实行融资、建设、偿债“三位一体”的企业化运作模式，形成政府推动、市场运作、专业化管理的投融资新机制。

（三）拓宽投融资渠道，实现资金投入多元化。一是发挥政策性银行作用，加强与国家开发银行、中国农业发展银行的合作，使其成为农村社区建设资金来源的主要渠道之一。二是积极引导商业银行增加资金投放，以土地增减挂钩收益为担保提供信贷支持；鼓励通过农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、居住房屋所有权和林权等农村物权抵押担保等方式融资，吸引商业银行加大信贷支持。三是推动金融创新，鼓励银行针对土地整治、土地流转、小城镇建设等定制专门的信贷品种，完善金融服务功能；尝试通过发行债券、基金等方式筹措资金；引导保险、信托资金参与农村社区建设。四是动员社会资金支持社区建设，制定民间资本投资公共事业收益分享机制，鼓励民营企业投资于农村社区基础设施，同时，鼓励农民采用自建、联建的方式建设民居。

（四）探索土地管理制度创新，增加土地转让收益。一是推行增减挂钩节余指标在全省范围内有偿调剂使用机制，提高土地增值收益返还的标准并全额返还，适当增加增减挂钩指标，延长土地增减挂钩时间，支持农村社区建设。二是结合新型农村社区建设实际，增加社区建设土地指标，对符合统筹城乡发展规划的农村社区建设用地单独管理，专地专用。三是在严格遵守国家土地相关政策的前提下，探索农村宅基地使用权流转，盘活农村存量资产。

（五）强化产业支撑，实现社区可持续发展。按照宜工则工、宜农则农、宜商则商的原则，结合当地实际，规划建设一批特色农业园区、工业园区或服务业园区。一方面，园区开发建设和产业发展能够提高土地出让收益，推动农业的集约化经营，培育支柱产业，增加地方财政收入，为农村社区建设融资提供稳定的现金流，另一方面，有助于促进农民就近就业创业，或将原承包土地通过租赁、入股等方式，获得财产性收入，促进农村居民居住方式、生产方式和生活方式的同步转变。