九三学社山东省委

党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“建立城乡统一的建设用地市场，改革完善农村宅基地制度”。我省农村宅基地管理存在机制不健全、制度不完善、模式不集约等问题，导致大量农村土地资源闲置浪费，无法实现高效配置，制约了现代市场体系完善和城乡发展一体化进程。因此，农村宅基地管理、使用、流转、抵押等方面的改革创新势在必行。

一、农村宅基地管理利用存在的问题及成因

农村宅基地用地情况比较复杂，具体表现为“散、乱、差、闲”，用地管理存在不合理、不规范、不适应和不衔接等问题，突出表现在以下四个方面。

（一）规划体系不完善，用地保障矛盾突出——批不了

由于各地规划建设用地普遍向城镇集中，导致新一轮土地利用总体规划基本上没有预留足够的宅基地发展空间，农村宅基地普遍存在“批不了”的现象：一是缺少用地指标。山东省有近7万个行政村，以平均一个村一年有3户建房、占用1亩地计算，每年就需要近7万亩地。而近年来，国家每年下达给山东省的新增建设用地计划指标也就30万亩，只能满足全省用地需求的50%。即便拿出全部计划指标的5%用于给村民批宅基地，也就只有1.5万亩，无法保障农民正常的建房用地需求。二是“指标单列”难以落实。虽然国家要求各地“每年单列3%-5%的年度土地利用计划指标用于保障农村建设用地”，但有限的指标要优先用于城镇发展和项目建设。现实是多数地方拿出少部分指标用于中心社区建设，极少市、县给宅基地安排指标。三是审批程序复杂，成本高。农村建房涉及占用农用地的，与项目用地一样，要单独组卷，报设区市政府审批（省政府委托）。宅基地从申请到批复一般需要大半年甚至更长时间。

（二）村庄规模小分布散，土地资源浪费严重——退不出

我省农村居民点分布零散、面积大、超面积占用宅基地现象普遍。农村宅基地总体以自然村落为主，布局分散，平均每个村庄占地313亩，50户以下的自然村分布普遍，占地面积大。近年来，农村人口大量向城镇转移，农村地区人地关系呈现典型的“人减地增”的现象，其中最突出的问题是造成了“人走房空”的“空心村”现象。“空心村”产生根源在于宅基地“退不出”： 一是宅基地收回的法律制度缺失，很难现实操作。尽管《土地管理法》对收回宅基地使用权的情形进行了原则性的规定，但缺乏收回程序、补偿标准等细则，实践中无法操作。二是退出闲置宅基地缺乏动力。村民基于集体经济组织成员的特殊身份无偿取得、长期使用宅基地，受传统观念影响，更倾向于尽可能多占有基地，留给子孙。

（三）管理不系统，违法用地得不到有效制止——管不住

农村宅基地的管理，只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，操作性差，缺乏系统性和针对性，相互之间还不衔接，国家也没有制定法律、法规或者规章，宅基地管理缺少规范。绝大部分市、县将工作的重点放在经营城镇国有土地、农村土地开发复垦整理上，对农村宅基地管理放松，甚至有的市、县基本上是放任不管。由于很难满足和保障农民正常建房的用地需求，农村违法违规用地建房现象非常普遍。违法建房形成后涉及农民现实的财产权益，造成执行难、拆除难、没收难，宅基地管理已成为困扰国土资源管理部门的头号难题，普遍存在“管不住”现象：一是村干部私批乱放。在通过正常审批难以获得宅基地的大背景下，一些地方的村委会通过收取一定费用，侵占耕地，私批乱放宅基地。也有一些农户在自己的承包地或通过互换承包地方式，擅自违法建房。二是基层国土资源部门执法能力弱。对农村违法占地建房，基层国土资源部门只能制止，不能强制拆除，在制止无效的情况下，只能移交法院强制执行，但法院一般不愿受理此类案件，从而使大量农村违法建房难以得到有效控制，造成实际管理缺位。

（四）宅基地市场价值难以显化，农民权益不能充分实现——流不动

宅基地是农户用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。一直以来，宅基地被视为农民福利，国家出于社会稳定等诉求，明确禁止农村宅基地入市。按现行政策，城市人口不得到农村购买宅基地，农民转让宅基地，只能在本村组集体经济组织成员之间进行，但又没有农村村民退出宅基地的机制。在实际中，宅基地私下流转和交易现象已相当普遍，既有跨行政村的宅基地买卖，也有城镇居民到农村购房置地。这种私下交易由于缺少法律保护，极易产生权属和财产纠纷。现阶段已定居城镇或他乡的居民也不能将自己合法拥有的宅基地转让出去，宅基地使用权的权益难以实现。从而导致宅基地空置、空心村现象普遍，土地不能得到充分利用，同时由于宅基地禁止抵押，农民无法通过抵押宅基地在银行进行融资，无法实现应有的市场价值。宅基地之所以“流不动”，与当前不完善的农村土地管理制度有关。

二、推进宅基地管理机制创新的建议

（一）改革土地利用计划规划管理模式，为统筹城乡发展创造更加宽松的环境

一是建立宅基地占用农用地转用计划专项指标制度，确保宅基地农用地转用计划指标落到实处。针对宅基地审批的不确定性和宗地的分散性，改革现行的宅基地占用农用地转用批次审批办法，实行先批后核。将市、县人民政府的审批权下放给市、县人民政府国土资源行政主管部门行使，实行宅基地审批与发证登记合一制度。二是建立农村宅基地规划制度，明确农村宅基地规划的内容和法律地位。经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，发挥规划的控制、引导作用。

（二）以节约集约用地为出发点，建立严格的宅基地监督管理制度

加强农村宅基地管理，必须坚持统一规划、合理布局、“一户一宅”、节约集约用地的原则。一是强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，明确并细化各类不同地区的宅基地面积标准，明确农民住宅小区即新农村用地标准，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回的监管措施，规范设立登记、变更登记及注销登记的程序，强化批后监督的措施和手段，正确处理政府干预和市场机制的关系，充分发挥干预职能，强化宅基地的动态监管和权利保护。二是统一管理制度，建立城乡建设用地使用权市场。构建省、市、县、乡（镇）四级土地产权公开交易市场和交易网络，明确四级产权交易市场的交易范围，平等对待集体建设用地，为集体建设用地提供产权交易场所，为城乡土地要素的顺畅流动提供平台，真正实现国有建设用地和集体建设用地“同地、同价、同权”，建立与国有建设用地使用权相统一的集体建设用地使用权价格机制，切实保护和充分体现农民土地的财产权。

（三）改革征地制度，调节利益分配关系，促进集体建设用地有效流转

农村土地使用制度改革的关键是产权制度改革，影响和制约集体建设用地使用权流转的关键是利益分配。一是各类建设尽量不要征收集体土地，最大限度地保护农民的土地财产权，将征收土地的范围控制在涉及公共利益的项目，就目前而言，公益性项目可发按照国家制定的划拨用地目录来确定。除此之外的项目用地，不得通过征收农民集体土地的方式提供使用，而是集体建设用地可通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式提供使用。二是推进集体建设用地使用流转必须统筹考虑土地所有者、使用者及政府之间的利益关系，集体建设用地所有权人出让、租赁、作价出资入股建设用地使用权的收益归土地所有者所有，但市、县人民政府可按出让、租赁、作价出资入股总额的一定比例收取流转收益，以体现政府在基础设施、公益性建设以及环境改善等方面投入的回报。三是实行权地分离，鼓励成立新型集体经济组织。在集体土地所有权不变的情况下，进一步明确每个村民在集体经济组织中所占有的土地使用权份额，量化个体权利。农村集体经济组织成员可以按照自愿原则，以其享有的农用地和集体建设用地等土地使用权入股，依法登记成立土地股份合作制的农村集体经济组织，显化所有权主体。

（四）适应城镇化需要，建立宅基地退出双向激励机制

改革现行的宅基地管理办法，从制度上破解农村住宅用地大量违法、村庄用地“内空外扩，建新不拆旧”、农村宅基地与城镇用地“双增加”的矛盾，建立农村宅基地退出机制,切实提高农村土地利用效率。一是引导机制。在编制好乡镇规划和土地利用总体规划的基础上，结合新型农村建设，通过建立农村宅基地流转机制和实施农村宅基地的整理、复垦，引导农户退出宅基地。二是压力机制。主要是针对违法取得、超标超占的宅基地及非本集体经济组织成员占用的宅基地，实行无偿收回。三是激励机制。本着鼓励农民将空闲宅基地退出的理念，在土地出让收益中，拿出相应的费用作为对退出宅基地的农民补偿。通过落实福利政策和补偿使农户主动退出宅基地后的福利不低于宅基地持有的福利，从而引导农户自愿放弃或退出闲置宅基地。