慈善事业是人类社会发展进步而呈现的一项崇高而伟大的社会公益事业，是当今社会福利事业和社会救助工作的重要基础和亮点之一，是我国构建社会主义和谐社会的重要内容。发展慈善事业，不仅有利于增加社会责任，激发社会活力，而且有利于增进社会各阶层之间的理解，化解矛盾，营造友爱和谐的人际关系。党的十六届六中全会提出，要发展慈善事业，增强全社会的慈善意识。近年来，我省慈善事业从无到有，逐步发展，社会慈善意识有所提高，组织网络逐步建立，慈善活动日益活跃，慈善捐赠不断增加，慈善救助水平显著提升，受益人群范围不断扩大。至2009年，全省慈善组织募集善款达50多亿元，救助困难群众500多万人次，为完善社会保障体系、改善贫困群众生存生活条件，促进社会公平，推动全省经济发展和社会进步，发挥了重要作用。2010年我参与了对我省慈善工作情况调研，总体认为我省慈善事业发展的现状与其他兄弟省市相比还有较大差距，与我省经济社会发展的实力也不甚匹配，慈善事业还面临许多问题和困难，亟待加以解决。

一、当前慈善事业存在的问题及原因分析

（一）慈善组织募捐能力有限，形式单一

由于慈善宣传工作主要依靠慈善组织自身宣传推动，主体和形式都比较单一，力度偏小，社会对慈善事业的认知度和参与度不够高，社会慈善意识不强，无法形成大的慈善捐助社会氛围，致使慈善组织募捐能力受限，募捐效果不理想。目前慈善捐助的方式主要集中于政治形式的捐款捐物，与自愿义工服务、社区服务联动程度差，存在“五多五少”:行政参与多、民间参与少，个体参与多、集团参与少，表面形式多、考虑群众需求少，政治形式多、慈善方式少，总结表彰多、评估效益少，慈善事业发展滞后。慈善组织缺乏社会公信力和影响力，市场化程度低，社会公民参与度低，以市场需求为导向的项目募捐没有开展起来，以企业为捐赠主题的募捐格局尚未形成。据统计，截至2009年底，全省银行业机构人民币存款余额达3.5万亿元，人均存款3万多元。但据慈善总会统计，自2003年以来，全省每年人均捐至慈善总会的善款仅为7元。慈善总会每年募集的善款中，“慈心一日捐”善款就占到6成，党政机关事业单位占到7成，一些城市的“慈心一日捐”善款额竟占全年募捐善款的9成。

（二）慈善事业管理体制机制不健全

目前，慈善事业管理体制没有理顺，缺乏统一的规划和协调，众多官方慈善机构并存，职能交叉，各自为政，无序竞争，经常出现多家慈善机构连续摊派募捐而引起民众反感。究其原因，一是缺乏募捐市场准入机制，导致慈善募捐市场混乱。二是缺乏管理机制，慈善组织彼此独立，互不沟通，慈善资源既不能整合，也得不到有效利用。三是缺乏完善监督机制，捐款使用的合理性和透明度低，捐赠人不清楚捐款的去向及使用情况，影响了社会的捐赠热情。

（三）慈善法律法规缺位

当前国家《慈善法》尚未颁布，《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金会管理条例》、《企业所得税法》《个人所得税法》等法律、法规中虽有部分涉及慈善内容的法条，但关于慈善组织、慈善募捐和慈善救助管理等重大问题却没有明确的规定。此外，有些法律法规的实际操作性不强，如企业个人所得税法规定了慈善捐款可以不纳税，但税务管理部门不认可，程序难操作，企业、个人捐赠后依然扣税的情形也很普遍。由于法律制度不完善，缺乏可操作性，慈善组织的运作程序不规范不透明，导致目前慈善组织管理混乱，严重影响了慈善事业的发展。

（四）政府引导扶持力度有待加大

政府对发展慈善事业仍然有传统观念，对发展慈善事业认识不足，重视程度不够。一是对民间慈善组织缺乏培育扶持措施，民间慈善组织数量少、发展慢。目前，我省经民政部门登记的各类慈善组织共1936家，官方性质的慈善组织占多数，而民间慈善基金会仅有53家，远远落后于江苏的194家。二是财政支持力度不够，通过政府购买服务的方式推动慈善事业发展尚未开展。三是现有的慈善捐赠税收优惠政策，由于办理环节多手续繁琐，落实很困难。目前广东、江苏等省已经实行全额抵扣政策，我省没有实行这一有效的扶持政策。

三、对加快我省慈善事业发展的建议

加快我省慈善事业发展，是改善民生、促进社会和谐的迫切需要。目前，我省有残疾人569.5万人、低保对象280多万人以及数百万因灾因故困难群众需要救助，不仅政府要积极救助，更需要全社会力量进行帮扶救助，必须大力发展慈善事业。最近，省委、省政府出台了《关于加快慈善事业发展的意见》，明确了慈善事业发展的一系列政策措施，对于我省慈善事业快速发展必将起到积极的推动作用。为切实落实《意见》精神，进一步促进慈善事业发展，我们提出如下建议：

（一）加强领导，推动慈善事业有序发展

明确慈善机构主管部门。根据慈善事业现状和发展中出现的问题，建议建立由民政部门作为慈善机构的主管部门、由慈善总会具体领导的体制。规范管理监督，保障协调发展。加强慈善组织规范化建设。制定慈善组织准入、退出的管理制度，加大民间慈善组织的比重，规范慈善组织运作行为，加强慈善组织的职业化、专业化建设，对于运作不规范、管理不善的慈善组织加强整顿乃至清理出慈善队伍。

（二）加快省级慈善立法

为尽快填补我省慈善法制规范的空白，引导规范我省慈善事业，在国家《慈善法》颁布之前，我省可先行出台《山东省慈善事业条例》。《条例》应明确慈善组织的性质、慈善活动的程序和监督制度，规范、细化慈善事业的工作程序，规范劝募、受赠、转赠、捐赠、受益等行为的权利和义务，建立相应的审计监督制度，规范慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、投融资、退出等行为，对善款的来源和使用，对慈善机构运作经费进行有效的监管。

（三）制定政策扶持慈善

按照国家鼓励、社会参与、民间自愿的方针，制定慈善扶持政策，优化慈善事业发展的政策环境。一是积极扶持和培育各级各类慈善组织发展，形成多行业、多层次、覆盖城乡居民的慈善组织体系。积极发展社区服务类的慈善组织，加强志愿者义工队伍建设。适度发展劝募类的慈善组织，加大对非公募基金培育发展的力度，降低慈善组织的准入条件，简化审批手续，支持慈善组织完善法人治理结构，帮助慈善组织加强能力建设。二是加大财政支持力度。将鼓励慈善事业发展、支持义工活动等经费纳入政府财政预算。探索政府购买慈善组织服务的方式，建立政府扶持慈善发展的平台，为慈善组织提供获取资源、发展壮大的机会。三是落实慈善捐赠税收优惠政策，依法扩大慈善捐赠税收优惠政策的适用范围。对于公益信誉好、服务能力强、业绩突出的慈善公益组织和个人，财税部门可提高其捐赠税前扣除比例或准予其捐赠税前全额扣除资格。完善捐款退税机制，制定方便企业和个人慈善捐赠税前扣除的简易操作办法，落实自然人、法人或其他组织资源无偿为公益事业捐赠财产按规定享受的税前优惠政策。

（四）加强对慈善机构培植与监管

目前慈善组织过于依赖政府的状况应予以改变，政府与慈善组织的关系应从行政直接干预转变为政府通过经济、法律等手段监管慈善组织的活动，建立政府与社会共同参与的管理体系，形成政府、慈善组织、企业和公民四位一体的良好互动协同机制。一是建立慈善组织募捐制度。规范慈善组织募捐活动，制止违法募捐行为，规范慈善募捐市场秩序。二是建立慈善组织评估制度。对慈善组织内部管理、财务制度、资金使用、救助项目、救助效果等方面进行评估。三是完善慈善组织资金审计制度。依法对慈善组织的财务收支进行专项审计，并将审计结果向社会公布。四是建立慈善组织信息公开制度。推动慈善组织信息公开、透明，提高社会公信力。五是建立慈善组织行业自律机制。建立慈善组织行业协会，制定慈善组织行业标准，加强对慈善组织的规范和管理。

（五）加大宣传力度

政府应加大慈善宣传力度，弘扬慈善公益价值观，引导全社会树立现代慈善理念，营造全社会共同参与的慈善文化氛围。一是将慈善宣传纳入宣传部门年度宣传计划，加大媒体对慈善宣传的频率。二是推动慈善宣传向基层延伸，在社区、乡村、机关、企业、学校广泛开展慈善教育，使群众提高认识，从而形成全民参与、携手共建的社会氛围。三是建立表彰奖励机制。充分发挥政府和社会媒体的综合作用，对在慈善事业发展中做出突出贡献的机构、个人和项目，设立政府奖励，大力进行表彰和宣传，激发全社会的慈善热情。

（九三学社山东省委巡视员郭新民秘书长林寿先）