摘  要：民主党派作为参政党，参政议政、民主监督是其基本职能。民主监督作为党外监督体系中的重要组成部分在执政党政策制定中发挥了十分重要的作用。本文分析了民主监督作用的确立以及民主党派同执政党就构建社会主义和谐社会所涉及的国家路线、方针、政策及政治、经济、文化和社会生活中的重大问题如何进行有效的监督作用的现状，以实现政府公共政策的科学化和民主化。

关键词：参政党  民主监督  公共政策过程  现状分析

作者：赵宁 系九三学社济南市委议政调研处处长

本文获2016年度山东省统战理论政策调研课题科研成果优秀奖。

没有监督的权力必然导致腐败，发挥参政党的民主监督作用，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容之一，对于加强和改善中国共产党的领导，提高执政党的执政能力，进一步推进我国政治文明建设，具有十分重要的意义和作用。

一、“长期共存、互相监督”方针的制定

中国革命时期，中国共产党深知民主意识的重要性，在实现革命目标中始终把团结和联合党外各方面力量看成是实现革命目标、取得革命胜利的主要因素之一，在延安时期中国共产党就实行“三三制”，毛主席也大力称赞为革命作出不懈努力的各界民主人士。这个阶段，中国共产党提出了“监督”的概念，把监督当作与党外人士合作的一项重要内容，而且认识到了监督对民主政权建设的重要意义。在社会主义革命和建设时期，中国共产党通过调节统一战线内部和各方面人民的利益和要求，调动各方面的积极性，共同致力于社会主义事业。社会主义改造基本完成前夕，毛泽东总结了与民主党派合作的经验，从建设社会主义的需要出发，明确指出民主党派要长期存在，认为共产党需要民主党派的监督，民主党派也需要共产党的监督，提出了“长期共存，互相监督”的思想，并把它确定为处理与民主党派关系的基本方针。这个阶段，中共提出了“互相监督”的概念，并把互相监督作为共产党处理与民主党派关系的基本方针的一项重要内容。当时，一大批民主党派著名人士参加了人民政权，象李济深就出任国家副主席，他们为社会主义革命和建设做出了卓越的贡献。

二、民主党派民主监督作用地位的确立

中共十一届三中全会以后，在中共中央的高度重视下,良好的统战氛围逐步形成。为民主党派参政议政、民主监督提供了广阔的舞台。

一是从理论、机制上为民主党派参政议政、民主监督职能的发挥奠定了基础。1979年10月,邓小平同志首次把我国的多党合作提升到政治制度的高度,指出“多党合作是我国政治制度中的一个特点和优点”。1982年12月，全国政协会议通过了新章程，明确规定：政治协商、民主监督是政协的基本职能。后来民主党派在各自的章程中都规定，参政议政、民主监督是自己的主要职能。中共“十二大”确立了中国共产党与各民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针，提出了一整套关于多党合作和政治协商的理论和政策，使坚持和完善多党合作制度成为中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分。1989年，中共中央颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出了民主监督的总原则，从而形成了我们党关于民主监督的完整思想。1993年，把“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，中国多党合作制度有了明确的宪法依据。2005年，中共中央颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年中共中央颁布了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，使多党合作制度进一步制度化、规范化和程序化。这个阶段，我们党把民主监督作为社会主义民主政治建设的重要内容，重视在坚持完善多党合作制度中加强民主监督。

二是加强统战宣传教育，民主党派的地位、作用得到提高和加强。中共十一届三中全会后，经过拨乱反正平反冤假错案，纠正了“左”的错误路线，对统一战线和民主党派在革命和建设中的作用予以客观公正的评价。中央和地方均复办了社会主义学院,作为民主党派和无党派人士的联合党校；各级党委将统战理论作为对党的干部的必修课。从1978年改革开放以来，各民主党派的社会基础发生了根本变化，民主党派已经从具有进步性的民族资产阶级、小资产阶级的阶级联盟，发展成为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟。民主党派的总人数已从1978年的6.5万多人发展到2007年的72万多人，新中国成立前后出生、20世纪90年代前后加入民主党派的新一代成员已经成为民主党派的主体，他们年富力强，知识渊博，视野广阔，富有开拓精神，有其自身的独特优势。

三、民主党派民主监督作用于整个公共政策过程

改革开放30年来，民主党派成员中的人大代表参与宪法、法律和地方性法规的制定和修改，参与选举、决定和罢免国家和政府领导人，参与审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告、国家预算和预算执行情况的报告，反映人民意愿，提出议案和质询案，参与视察和执法检查工作。各民主党派在人民政协积极参与国家方针政策的制定和实施，就国家政治、经济、社会生活中的全局性、战略性、前瞻性重大问题开展考察调研，提出政策性建议。这些年来，就三峡工程、两岸“三通”、西部大开发、中部崛起、东北地区等老工业基地振兴、建设社会主义新农村、国家级综合配套改革试验区、实施可持续发展战略等问题进行考察调研，向中共中央、国务院提出意见建议，受到高度重视，许多意见和建议被采纳。担任政府和司法机关领导职务的民主党派成员对分管的工作充分行使行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权，为推动科学发展，促进社会和谐，夺取全面建设小康社会新胜利做出了积极贡献。政府部门和司法机关特约人员参加有关执法检查和执法监督工作，参与有关法律法规制定的研究，参加对重大案情的调查，发挥参谋咨询作用和联系人民群众的桥梁纽带作用，充分履行民主监督职责。

据中央统战部的数据显示，目前中国各级人大代表中，有非中共人士18万名；各级政协委员中，有非中共人士34万名；中央国家机关部门和最高人民法院、最高人民检察院领导班子中有非中共领导人士19名；全国担任县处以上领导职务的非中共人士有3.2万人。 而在5年前，非中共人士当选各级人大代表的人数为12万，担任各级政协委员的人数为24万；担任国务院有关部委副部长、副主任以及最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长的人数为15人。从两组数据可以看出，五年来非中共人士担任公职领导呈现明显增多的趋势。现阶段非中共人士参政议政正呈现参政领域更广、人才选拔渠道变宽两大新特点，尤其是一些非中共人士开始担任政府部门的正职，表明中国民主政治的发展为非中共人士进行有序的政治参与开辟了更宽广的渠道。他们参与了宪法、法律和地方性法规的制定和修改；参与了选举和罢免国家和政府领导人的决策；参与了审查和批准国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告，国家预算和预算执行情况的报告；参与了视察和执法检查工作；在参与中，反映人民意愿,提出议案和质询案。

近20年来，各地中共市委、市政府高度重视统一战线和多党合作事业，坚持把政治协商纳入决策程序，充分听取各民主党派、市工商联和无党派人士的意见和建议，不断推进多党合作政治协商的制度化、规划化、程序化建设，充分发挥民主党派参政议政、民主监督职能，不断提高建言献策水平。以济南市为例，分析[1]一下参政党民主监督作用发挥的情况。济南市多年来重视着眼于推进社会主义民主政治建设，坚持完善和创新并举，积极为民主党派和无党派人士履行参政议政、民主监督职能搭建平台、拓宽渠道。

1、坚持和完善重大问题同民主党派协商通报制度。济南市委坚持把政治协商纳入公共政策程序，不断完善政治协商的内容、形式和程序，就重大问题在决策前和政策执行过程中同民主党派进行协商。据统计，自2005年以来，济南市委、市政府先后召开协商会、通报会和座谈会38次。从协商内容上看，重要会议报告，如党代会工作报告、政府工作报告；经济社会发展规划和重大政策措施；人大、政府、政协和司法机关等方面重要人事安排事项；先进性教育、解放思想大讨论和学习实践科学发展观等重要活动，坚持通报协商、征求意见，从而使政治协商的内容不断丰富和拓展。从协商形式上看，在坚持召开民主协商会、座谈会和小范围谈心会进行会议协商的同时，支持民主党派市委会采取书面建议的形式，反映他们的意见建议和愿望要求。从协商程序上看，市委、市政府注意做到需要征求社会各方面的意见时，首先征求民主党派、无党派人士的意见；需要进行协商时，首先将有关资料和议题提前送达，对民主党派、无党派人士的意见建议认真研究后及时进行反馈。

2、建立定期组织党外人士视察重点工程并进行情况通报的制度。为扩大民主党派、无党派人士的知情和参与程度，市委委托统战部牵头，协调有关市直部门参与，建立完善了重点工程视察和情况通报制度，先后围绕城市总体规划、全运会“一场三馆”和全运村建设、园博园建设等重点工程；围绕科技创新、文化建设、社会主义新农村建设、党风廉政建设等重点工作，组织开展视察活动和情况通报16次，认真听取民主党派负责同志和无党派人士的意见建议。这项制度的实施，使各民主党派更直接地了解党委、政府推动发展的思路和措施，把握民主监督的角度和重点。

3、进一步健全和完善政府及有关部门与民主党派的联系制度。市政府出台了《关于进一步加强政府与民主党派工商联联系的意见》（市政办字〔2009〕58号），对进一步完善市政府有关部门与民主党派对口联系制度、特约人员工作制度、民主党派负责人参加重要外事、内事活动制度等作出了更加明确的规定。

4、坚持和完善重大课题联合调研机制。自2001年起，济南市就建立了民主党派联合调研制度，由市委统战部组织协调7个民主党派同市委政研室和市政府调研室组成联合调研组，每年围绕一个关系全市经济社会发展的重点课题进行联合调研。中发〔2005〕5号文件下发以来，济南市积极探索，在实践中逐步形成了较为完善的工作机制。调研组由一位党派主委任组长，各党派相关领域的专家学者和市委政研室或市政府调研室的有关同志为组成人员，其调研成果列为每年的政协大会发言，为党委政府决策提供参考。近五年来，先后围绕重点污染源治理、科技兴农、信息产业、金融业发展和物流业发展等课题开展联合调研，在推动我市产业振兴、科学发展中凸显了民主党派参政议政、民主监督的作用和实效。

5、坚持和完善特约人员工作制度，不断拓宽党外人士参政监督渠道。济南市把在党外人士中开展特约人员工作,作为拓展民主党派、无党派人士民主监督的有效渠道，近年来进行了积极的探索和实践。出台了《关于进一步做好在各民主党派、工商联和无党派人士中聘请特约人员的意见》（济统发〔2006〕56号），在特约人员聘任过程中，全市逐步形成了统战部门牵头协调、各有关部门密切配合、广大党外特约人员积极参与的工作格局。截至目前,全市共有247名党外人士担任市及县（市）区两级政府有关部门和司法机关特约人员。

6、建立和完善民主党派参政议政、民主监督工作协调调度机制。市委、市政府积极支持民主党派和无党派人士开展考察调研活动，一方面，市委政研室和市政府调研室，定期与民主党派进行互动交流，通报党委政府的年度重点调研课题，为民主党派围绕中心、把握重点、深化调研提供支持帮助；另一方面，坚持民主党派参政议政、民主监督协调调度会制度，重点在调研选题时进行协调调度，提出指导意见。参政议政、民主监督工作协调调度机制的建立，使调研选题更能体现党派的各自优势和特色，更加贴近党委政府的中心工作，在整体上确保了民主党派参政议政、民主监督的实效性。

7、积极推进党与党外人士的合作共事。市委高度重视党外人士安排工作。先后于2005年、2009年先后两次研究出台《关于进一步做好和加强培养选拔党外干部工作的意见》，为推进党外干部培养选拔工作提供了制度保障。2005年以来，在市委党校、市社会主义学院共同举办15期进修班，培训党外干部500余人次。另外，还通过“双高人才”到清华大学等高校和美国、西欧等发达国家进行强化培训以及到政府部门进行挂职锻炼、到全运会、西客站建设等关键岗位上进行磨炼等多种形式，使一大批党外干部得到锻炼和提高。2007年底换届以来，10个县（市）区政府配齐了党外领导干部，市及县（市）区两级人大、政协领导班子中均按要求配齐了党外副职。目前，市直有关部门、单位共有市管党外领导干部30多名，其中，市政府工作部门领导班子中配备党外干部12名，所配比例已达政府部门的30%，居全省17地市之首。

四、实践分析

从实践上看，我们认为民主监督，主要是通过政治协商与参政议政的途径来实现的。它体现在以下几种形式中：

一是体现在高层次的协商会、通报会、座谈会等形式中，中国共产党就党和政府的重要文件与决策，就重大人事变动等听取民主党派的意见。这种监督具有较强的影响力和权威性。

二是体现在参政议政过程中。在中国共产党执政的半个多世纪中，特别是自改革开放以来的30多年中，各民主党派参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行，在参政议政的同时，也充分履行了民主监督的职能。由于各民主党派比较及时、准确、充分地反映了社会各界群众的意见和要求，使执政党在制定有关方针政策中能更好地兼顾各方面群众的利益，使人民内部的各种矛盾得到及时化解，有利于使我国既保持团结稳定的政治局面，又创造振奋活跃的民主气氛。

三是体现在每年召开的各级人大、政协会议上，在每年各级两会上，民主党派提交的大量议案提案，都是就某些重大问题经过调查论证提出的，其中不少发挥了民主监督的作用。

四是体现在各类特约人员的工作中，比如特约监察员、特约审计员、教育督导员、土地监察专员、税务监察专员、政府立法顾问等等，这些特约人员都是以民主党派成员身份直接参与国家行政和法律监督工作。

此外，在实践中，各民主党派和各地政协组织还创造了不少其他民主监督形式，比如参加民主评议、行风评议、专题调研、提案跟踪，组织和参加知情问政的协商会、座谈会等。从这些形式中，我们可以看到我国民主党派在民主监督方面所取得的成绩。总之，党和政府要提供良好的条件，社会要创造宽松的环境，民主党派及其成员要充分运用自己的权利，开展民主监督，为防止腐败的滋生，为发展社会主义市场经济，建设经济繁荣、政治文明、法制健全、社会稳定的社会主义现代化强国服务。