“十二五”时期是我国实现全面建设小康社会奋斗目标的关键时期，是我国现代化建设的关键阶段。党的十七届五中全会强调：“要促进区域协调发展，继续积极稳妥地推进城镇化”。统筹城乡发展，促进区域协调发展，面临的关键问题就是农村富余劳动力转移问题，如何有效地转移农村富余劳动力已经成为关系到我国加快农业现代化进程、实现经济社会二元结构转换、国民经济持续健康发展的关键问题。

当前，我国区域经济发展差距仍然较大，东部发达地区工业化、城镇化水平大大高于中西部欠发达地区，而东部发达省份在经济持续高增长的过程中，也伴生了区域内发达地区与欠发达地区之间差距的迅速扩大，几乎每个省区市都有地域范围不等的相对落后地区，这些地区主要经济指标低于东部发达地区，甚至低于全国平均水平。随着东部沿海省份的发达地区陆续实现建设小康的目标，东部发达省份越来越强烈地意识到，省内欠发达地区的发展问题，直接关系到自身能否率先实现全面建设小康社会和区域统筹发展的大局。因此，关注和研究东部发达省份内部的欠发达地区（以下简称“东部欠发达地区”）的发展问题，有着重要的现实意义。本课题通过对东部欠发达地区城镇化过程中农村富裕劳动力转移情况的调查，研究探索解决该地区当前农村富余劳动力的转移问题的长效机制和实施对策，希望对国家统筹区域经济发展全局、建立健全类似地区农村富余劳动力的转移机制提供一些参考。

一、相关概念

（一）东部欠发达地区

本文中东部欠发达地区是指地处东部发达开放区域，人均ＧＤＰ、人均财政收入、城乡居民人均纯收入等主要经济指标都低于区域平均水平的地区，如辽西、鲁西南、苏北、浙西南、闽西、粤西、粤北等地区。这些地区由于历史原因，往往基础较弱，经济活力和发展条件不如沿海发达地区，但这些地区由于处于发达城市地区的直接辐射范围，随着宏观经济环境和大区域交通条件的改善，面临着难得的跨越式发展机遇。

（二）城镇化与农村富余劳动力转移

农村富余劳动力是指在一定的约束条件下农村劳动力的供给量超过农业生产需要的劳动力数量而产生的富余。城镇化是人类社会发展进步的历史过程，是指变农村人口为城市人口的过程，或人口向城镇集中的过程。其内涵主要包括：“城镇数量的增加、规模的扩大、建设质量的提高；城镇产业结构的提升和经济发展方式的转变；城镇经济总量扩大，生活方式转变和生活质量提高；城镇中心作用凸显，城乡关系协调。”城镇化水平是一个国家和地区经济、社会、政治、文化和科技发展水平的重要标志。

农村富余劳动力转移与城镇化建设是相辅相成的关系， 城镇化的过程实质上是农村人口不断向城镇集聚的过程，也就是农村富余劳动力不断转移的过程，城镇化导致的公共生活空间拓展为公共服务和公共设施的高效使用创造了条件，也为农村富余劳动力的转移提供了机遇和条件；农村富余劳动力转移是增加农民收入，改善农民生活水平的有效途径，是市场经济和农业产业化发展的必然结果，也是城镇化发展的必然要求。

二、东部欠发达地区城镇化特征及农村富余劳动力转移现状

（一）东部欠发达地区城镇化发展特征

东部欠发达地区近年来在城镇化建设上取得了一定的成就，但从总体上看城镇化水平仍然较低，并具有与发达地区不同的特征：城乡和区域发展不平衡，区域城镇化水平差距较大；工业经济落后、产业支撑作用薄弱；城镇基础设施不完善，功能不健全；中心城市集聚和辐射效应较弱，带动能力不强；小城镇规模偏小，实力较弱，对农村发展的带动作用不足；政策体系滞后，制约城镇化进程等。

（二）东部欠发达地区农村富余劳动力转移现状及特点

下面以山东省欠发达地区—菏泽市为例详细说明东部欠发达地区农村富余劳动力转移的现状。菏泽位于山东省西南部，土地总面积１２２３８．６２平方公里，辖８县１区，１６２个乡（镇、街道办事处），截止到２００９年底，全市总人口９３９．４万人。菏泽长期以来一直是山东省欠发达地区，经济发展水平较为落后，２００９年农民人均年收入仅为５０４７元，远低于山东省农村居民人均纯收入６９９０元的水平。近年来，为促进农村劳动力转移，山东在全省实施了“西输东接”工程，即菏泽、聊城等山东西部经济欠发达地区向省内青岛、威海等东部经济较为发达的沿海城市输出农村富余劳动力，为他们提供就业岗位。在搞好“西输东接”的基础上，菏泽推出了“南下北上”劳务推介业务。这种政府直接推动优势企业和劳动力直接对接的全新劳务输出模式对菏泽的农村富余劳动力转移发挥了巨大作用。总体上，菏泽农村富余劳动力的转移情况具有以下特点：

１、农村富余劳动力转移总量仍然较大。菏泽是人口大市，农村有大量富余劳动力，据菏泽市有关部门统计，全市常年在外务工经商的农村富余劳动力有１５２万人，转移总量仍然较大。

２、以青壮年劳动力为主，就业岗位层次低，收入少。菏泽农村富余劳动力的转移以男性和青壮年为主，由于受自身素质的制约，农村富余劳动力转移的行业集中在劳动密集型行业、生产建设第一线和低层次的商业服务业，这些行业普遍具有劳动时间长、强度大、技术含量低、收入少等特点。

３、转移范围较广，流动区域较大，以劳务输出为主。据统计，２００９年菏泽农村富余劳动力外出从业得到收入的绝大部分来自于省内和国内发达地区，其中在县外省内得到收入占３１．７％，在省外国内从业得到收入占５１．７％，外出打工者主要分布在省内青岛、威海等沿海发达地区和国内京津塘、珠三角、长三角等地区。由此可见，菏泽农村富余劳动力主要是依靠劳务输出而实现的异地转移，农村富余劳动力就地转移比例较低。

４、转移存在明显的自发性和盲目性。农村富余劳动力转移的主要途径是以“亲帮亲”、“邻带邻”等地缘和血缘、姻亲关系为基础的社会关系网络，通过政府和有关部门组织的转移方式所占的比重不高。在目前菏泽市已经实现转移的农村劳动力中，７０％以上是靠自发转移实现的，真正通过政府实现有组织、有效率的转移比重占２５．９％，输出后能够跟踪服务的只有３．６％。

５、转移模式具有不彻底性和不稳定性，对土地有较强的依赖性。菏泽农村富余劳动力转移模式主要有三种：一是离乡不离土，即自己在城市里打工，土地由家中其他人或亲戚耕种；二是离土不离乡，即在本地从事非农产业，土地出租或转让给别人经营；三是农闲离乡，农忙回乡，即随季节出行，亦工亦农，属于两栖性质。采取这三种模式转移的劳动力比重占到９５％以上，其中比重最大的是第一种模式。据粗略估算，有一半以上外出打工人员一般只在春节回家一次，有近一半的外出打工者是农忙在家，农闲外出的“候鸟型”打工。

三、农村富余劳动力转移存在问题分析

通过上述以菏泽为代表的东部欠发达地区城镇化水平和农村富余劳动力转移情况的分析，可以看出，尽管近几年菏泽市农村富余劳动力转移有了很大的发展与进步，对菏泽的经济发展起到了很大的推动作用，但仍存在着诸多的问题和制约因素。

（一）城乡二元结构并没有根本改善

在东部欠发达地区，长期以来一直存在的城乡二元结构并没有根本改善，城镇化带动农村富余劳动力转移的作用发挥还十分有限，农村富余劳动力自由转移的障碍和歧视还普遍存在。主要表现在：一是户籍制度障碍。农民工进城务工经常无法获得真正的市民身份，无法与城市劳动者平等竞争，更无法享受相应的医疗保险制度、就业保障制度，无法在城镇定居、安置子女上学等问题享受同城市居民一样的待遇，农民进城有后顾之忧；二是土地制度制约。一方面多数农民工因在城镇得不到应有的社会保障，为此在原籍保留了承包田和房产，作为自己的社会福利保障，宁愿打工务农两不误也不愿意进城安家落户，有些地方甚至出现已进城农民又回到农村的人口“回流”现象；另外，城镇周边土地已经异化为“地产资本”，农民怕失去土地经营权而失去可能获得的较大经济利益，也不愿意转为城镇居民。

（二）城镇化发展水平严重滞后

城镇化水平越高，带动农村富余劳动力转移的能力就会越强。东部欠发达的地区城镇化发展水平与沿海发达地区尚有较大差距。例如，２００９年山东省的青岛、烟台、威海、潍坊四市城镇化水平达到５２．０４％，高于经济欠发达的德州、滨州、聊城、菏泽四市２６．８个百分点，其中菏泽市城镇化率仅约３１％，大大低于全国（４６．６％）和山东省（４８．３％）的平均水平。城镇化水平的滞后主要表现在：一是区域性中心城市规模普遍偏小，对农民转移就业的集聚能力较差，中小城镇所承载的农村富余劳动力十分有限；二是城镇布局较为分散，发展质量不高。东部欠发达地区多数城镇基础设施建设水平低，交通治安情况差，城镇管理不高，环境污染严重、市场混乱，政治、文化、科技教育、商业服务等配套设施相对落后，聚集效应和功能及其微弱，大大降低了对农村富余劳动力的吸引力；三是，产业结构不合理。多数中小城镇缺乏相应的产业支撑，第二、第三产业比重较低，乡镇企业发展后劲不足，缺乏足够的吸引农村富余劳动力就地转移的能力。

（三）农村劳动力整体素质较低，转移能力较弱

以菏泽为例，农村富余劳动力整体素质仍然较低，文化知识多系小学和初中水平，缺乏专门技术、技能和特长。据调查，在农村劳动力中，初中以下文化程度的占８７．６％，接受过培训的只有９％，尤其是女性接受过培训的仅有男性的三分之一。由于缺乏相应的职业技能，无法满足产业结构调整和企业优化升级的需要。同时，农村富余劳动力的低素质，迫使其只能进入较低层次的产业就业，这成为东部欠发达地区农村富余劳动力转移的一个重要制约因素。

（四）劳动力市场不健全，转移存在盲目性和风险性

当前由于缺乏成熟的农村劳动力市场，劳动力在城市之间和区域之间的供需脱节、信息不灵等问题十分突出。一方面，我国部分地区出现了“用工荒”；而另一方面，大量的农村回流人员没有活干，这两种现象存在的根源就在于劳动力市场的不健全，信息不畅。另外，由于大部分农村富余劳动力向外转移以亲戚朋友介绍、自发为主，盲目性和无序性较大，缺乏有效的管理，转移渠道不正规，致使自身利益很难得到有效的保障。

四、东部欠发达地区农村富余劳动力转移对策及建议

（一）继续进行户籍制度的创新，确立进城农民的城镇居民身份，削弱城市的反推力

１、实行以固定住所和稳定收入等主要生活基础为依据的落户标准，建立以职业划分农业人口和非农业人口，以居住地划分农村户口和城镇户口的户籍登记制度。

２、实行大中城市适当放宽，小城镇全面放开的户籍迁移方针，降低农民进城门槛。鼓励各地结合实际制定购房落户政策；落实优秀农民工落户政策；积极鼓励投资移民，凡在城镇投资从事二、三产业的农民并达到一定居住年限的均允许在投资地落户。

３、尽快彻底剥离依附在户口之上的种种利益功能，把户口作为一种身份进行管理。加快住房、就业、社会保障、教育、征兵、退伍安置、优抚、计划生育等与户籍管理相关的配套制度改革，让进城务工人员与城市居民享受同等待遇。例如可逐步试点实行进城农民户口转到城镇后，３至５年内在计划生育、宅基地等方面仍可按农村户口享受有关优惠政策。

（二）进行农村土地制度的创新，逐步割断农业转移劳动力同土地的“脐带”，使两者彻底分离

１、加强和完善农村土地自由流转政策。尽快从法律上对土地的承包权、经营自主权、收益权等权利作出明确规范，具体规范土地承包权的转让、入股、抵押、拍卖的原则、程度、范围、条件和形式。

２、鼓励土地，尤其是城郊结合带的耕地实行社区土地股份合作制，农民可以凭股权分得土地的收益，解决进城的后顾之忧。

３、加快农村不动产市场的建设，使农民在农村实现房产等农民个人财产的市场流通，进而获得一定的收益，从根本上解决进城农民因不动产在农村而心系两头的状况，也避免了资源的浪费。

（三）加强区域统筹，提高城镇化建设水平，发挥以县城和中心城镇为主体的城镇的聚集和扩散效应

１、科学规划，形成完善的城镇体系。注重把城镇发展规划同经济社会发展战略及长期规划相衔接，并同上一层次的更大范围的城镇体系规划相衔接。优先发展城镇中区位较优、实力较强、对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力的城镇，突出发挥城镇的个性和特色。

２、完善城镇产业结构，大力发展第二、第三产业。当前，我国经济发展已经进入产业结构调整的关键期，尤其是金融危机之后，沿海发达地区一大批劳动密集型和资金密集型企业将转移到内地，东部欠发达地区城镇二、三产业发展潜力很大，要抓住机遇，吸引投资，建立较为健全的产业结构，这必将大大推动城镇化建设水平和转移大量农村富余劳动力。

３、优化城镇建设环境， 增强小城镇的吸引力。加强城镇基础设施建设，健全城镇居住、公共服务和社区服务等功能，从而形成良好的投资和生活环境，吸引乡镇企业和农民向小城镇集中。

４、发展小城镇要同发展当地乡镇企业有机结合起来，以增强小城镇的吸纳力。从改善投资环境入手，在用地、人口迁移、服务设施等方面采取优惠政策，引导乡镇企业向城镇集中，通过聚集效应带动农村富余劳动力向小城镇转移。

（四）提高农村富余劳动素质，增强转移能力

目前农业富余劳动力主要从事对知识技能要求较低的劳动密集型产业，要让农村富余劳动力更多地走出去，优化农村就业结构，就必须提高其就业能力和自身素质。

１、积极发展农村基础教育事业，提高劳动力文化素质。    大力发展基础教育事业，确保九年义务教育保质保量完成。

２、加强对农民的职业培训，提高农民技能素质。进一步加大对农民工培训资金的投入，采取多种办学形式，大力发展职业培训机构。加大农民工培训补贴力度，对外出务工人员有针对性地开展技能培训，使大多数农村富余劳动力都能实现“先培训，后上岗”。搞好对农村富余劳动力的政策、法律法规知识培训，帮助其了解有关劳动工资、社会保障、投资创业等方面的政策规定，增强他们预防和处理不测事件的能力。

（五）建立完善的劳动力市场机制，规范劳务市场中介组织，畅通转移渠道

健全的劳动力市场是实现农村富余劳动力转移和满足城镇化建设需要的重要桥梁。加强劳动力市场体系建设，需要注意以下几点：

１、建立健全农村富余劳动力转移组织网络。完善和加强基层劳动保障机构，形成以市、县劳动就业服务机构为统领、乡镇劳动保障机构为主体、民办劳务中介机构为补充的农村劳动力转移组织网络，为大规模、有组织转移农村富余劳动力提供组织保障。

２、建立农村富余劳动力转移信息网络。以乡镇为基本单位，将劳动力资源录入微机，建立人力资源数据库，实现劳动力资源共享。按照“科学化、规范化、现代化”的要求，建立市、县、乡三级信息联网，及时发布人力资源状况和求职、用工信息。充分发挥网上报名培训、申报鉴定、求职招聘等计算机网络功能，为广大求职者和用人单位提供高效便捷的服务。

３、设立劳务输出管理机构。对在外务工人员进行劳务派遣和跟踪管理服务工作，逐步由劳务输出过渡到劳务派遣，形成培训、输出、管理、服务一体化的劳务输出机制，进一步促进农村富余劳动力转移工作。

（六）健全城镇社会保障制度，加快教育制度改革，增强城市的引力

１、建立适应城镇化发展需要的新的社会保障体系。积极鼓励农民工参加养老、医疗、失业、工伤、生育等各种社会保险，解决进城农业富余劳动力的养老、医疗保险与城镇养老、医疗保险体系接轨的问题，让农民工进入城镇后享受到与当地居民同等的对待，提高城镇对农业转移劳动力的吸引力。

２、从根本上改革现行教育体制，取消城乡户籍制度在教育上所体现的歧视。改善办学条件，充分吸收社会资金，兴办各级各类学校，扩大办学渠道；充分利用学校的现有资源，发挥资源的最大潜力，提高资源利用率，发掘办学潜力，从而吸引和安置农村子女的入学。

五、结语

我国第六次人口普查数据显示，２０１０年中国城镇人口已接近６．６６亿人，城镇化率达到４９．６８％。据不完全统计２００６到２００９年，每年新增城镇人口数量大约为１５００万人，这显示出城镇化发展带动农村富余劳动力转移的强大力量。尽管东部欠发达地区的城镇化水平还不是很高，但相信在国家正确的发展战略引导及倾斜性政策的支持下，其城镇化水平和质量一定会有较大程度的提高，农村富余劳动力的转移完全可以取得非常好的加速发展的成效。

                      （九三学社菏泽市委员会）