九三学社淄博市委

　　一、背景

　　从政治学角度分析，政党相互监督是根治腐败现象的重要手段之一。在民主化进程中，对权力进行有效的监督和制约，是世界各国共同面临同时又必须解决的问题。政党之间相互监督的实质是对权力的相互制约。由于国情的不同，西方国家选择了竞争性的政党制度，以“执政党”和“在野党”相互对峙的方式来防止执政党与公共权力完全重合的现象出现，用竞争来保证政党永远居于民众和公共权力之间的位置。这种党际间的竞争式监督是西方政治文化孕育的结果。我国选择的是合作性的政党制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度符合中国国情，适应中国政治生态的环境。然而在我国“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的合作性政党关系格局中，参政党怎样对执政党进行监督，是时代摆在中国政治发展面前的重大的课题。

    民主监督是我国多党合作制度理论设计的核心与初衷，也是我国民主党派的主要职能和存在与发展的价值所在。事实证明，没有监督的政治谈不上民主政治。因为权力本身的扩张性决定其只能在受到外在压力的情况下才能有序运转。1956年，毛泽东在探索中国社会主义道路和社会主义政党关系时，提出“长期共存、互相监督”的方针思想，同年9月，中共第八次代表大会将此作为中共对民主党派的“八字方针”，是中国政党制度发展史上的一个重要里程碑；1989年出台的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》出台，第一次确定了八个民主党派的参政党地位；2005年，发布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，作为纲领性指导文件，明确了民主党派民主监督的内容，提出了进一步拓宽民主监督渠道、完善民主监督机制的要求；同年，胡锦涛在党外人士座谈会上，第一次提出要“坚持执政党建设和参政党建设互相促进”的新论断，在第二十次全国统战工作会议让，将政党关系摆在当前构建社会主义和谐社会必须正确认识和处理的五对重大关系之首，要求“保持和促进我国政党关系和谐”。2013年2月份，习近平总书记在与党外代表人士座谈会上再次强调：要继续加强民主党派民主监督，对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉；对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。中共中央的重视和支持是对参政党建设的一种巨大推动和促进。

　　 二、我国民主党派民主监督现状分析

　　（一）民主党派民主监督的形式与问题

　　 1．民主党派在政治协商中提出意见、建议和批评

　　 在中央层面，这类关系国家前途命运的协商在高层次进行，往往起到独特而难以替代的重要作用。中共十八大报告在出台之前、每年全国经济工作会议等就多次征求各民主党派中央的意见，并在修改中采纳了许多合理化建议，发挥了民主党派的监督作用。执政党的全国党代会报告也主动征求八个民主党派的意见。这种协商监督的形式，中共各级地方党委也都加以运用，如各党派组织在中共党委组织的“季谈会、民主协商会、小范围谈心会中提出相关的意见建议。但是这一民主党派民主监督形式在协商实践中存在一些问题：由于协商双方难以对等，无论协商主题、协商方式、协商时间、协商后的处理意见等，民主党派都处于从属地位，民主党派难以发挥民主监督的作用，有时还出现协商人员代会的情况，损害了政治协商的严肃性。

　　 2．民主党派的成员应邀担任司法机关和政府部门的特约人员

　　 受聘担任特约人员是民主党派履行民主监督职能的重要形式之一。1989年中共中央14号文件规定要聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员。此后，政府部门和司法机关聘任特约人员的领域进一步拓宽。2005年中共中央5号文件颁布以后，特约人员工作制度得以进一步健全。2006年中共中央统战部颁布了《关于加强特约人员工作的意见》，明确特约人员的条件、职责、权利和义务以及聘请单位、统战部门等有关部门的工作职责，对保障特约人员履行民主监督职责提供了制度保障。多数省市地方也出台了具体的实施意见，扩大了特约人员的聘任范围，对于特约人员制度，从聘任程序、聘任周期、管理、特约人员的权利和义务、各有关方面的职责等均作为详尽的规定，保证了特约人员工作的规范运行，但也有部分基层地市没有相关文件，该项工作的开展很不规范。

　　目前，民主党派通过受邀担任特约人员这一监督形式也存在着不少的问题，主要有：（1）特约人员的聘任和管理方面高达40%的特约人员是由被监督单位聘任和管理的。这样的管理显然不利于特约人员开展监督活动。（2）监督信息的获取方式，主要通过被监督单位的会议形式的方式获取信息，这种方式使特约人员很难了解被监督单位的真实情况。（3）64.3%特约人员没有经过专门的岗前培训，而61.9%的被调查特约人员认为岗前培训非常必要。（4）部分监督员不仅起不到“监督”的作用，还参与部门“违法”，变相成为部门利益的代言人。

　　3．民主党派负责人或成员应邀参加党委、政府及有关部门组织的调查和检查等活动

　　民主党派参加党委、政府及有关部门组织的重大问题和专项考察，提出的意见、建议和批评有利于决策的科学化。

　　2005年5号文件明确，党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、专项检查和执法监督工作，可邀请民主党派负责人参加。但是，在实践中，党派负责人应邀参加惩防体系建设和党风廉政建设检查，有贯彻中央文件的因素，也有因为由于人手不够，抽调民主党派参与检查小组的情况。检查过程中，听汇报多，而个别谈话由于人数和时间的制约，以及是所在单位安排，往往难以发现问题。

　　4．民主党派在深入调查研究的基础上向中共党委及政府职能部门提出书面意见

　　各民主党派积极开展专题和区域发展规划性质的调查研究活动，就大政方针和经济建设、改革发展的重大问题提出意见和建议，成为民主党派发挥民主监督和参政议政职能的重要形式。各民主党派组织学有专长的成员，选择体现各自党派特色的领域，如九三学社淄博市委每年就循环经济、教育、医疗改革等领域致力于打造精品调研报告，为淄博市经济社会发展决策的民主化、科学化戮力作出尽可能大的贡献。

　　5．其他形式

　　近年来，信息工作成为民主党派民主监督的一种行之有效的形式。九三学社中央和地方都很重视信息工作，信息工作已经成为九三学社的经常性、基础性工作。近年来，九三学社山东省委颁发了《九三学社山东省委关于进一步加强信息工作的意见》，还建立了信息员制度来促进信息工作。九三学社通过开展收集社情民意，以信息方式向党和政府反映九三学社和所联系的知识分子对国家大政方针的意见建议。九三学社的信息报送给政协相关科室，或以信息直通车的形式专报九三学社中央，同时，一些重大事项、九三学社山东省委、地市委通过专报方式直接呈报给党委和政府的主要领导。信息工作和重大事项专报制度成为民主党派一种最直接有效的民主监督的载体，也为民主党派履行民主监督职能拓展了无比宽泛的空间和领域。

　　但是，民主党派利用媒体、网络技术创设民主监督新形式要受制于诸多主客观因素。调研表明，淄博市民主党派成员以政协委员或个人见面形式征集提案线索，或参与政协在媒体中设立的专栏的情况也有，但成效不大。

  （二）现有民主党派民主监督形式存在问题的原因分析

　　尽管民主党派民主监督形式在不断丰富和发展，推动着民主监督功能的发挥，但是，如上所述，民主党派民主监督形式方面存在不少问题。

　　原因主要有以下几个方面：

　　1、民主监督形式的制度、机制设计目前仍欠科学可行

　　从制度设计的原始初衷分析，建立特约人员工作制度旨在建立与纪律检查、行政监察与社会监督相结合，依靠人民群众开展监督工作的制度体系。但20多年的实践证明，虽然聘请特约人员监督的范围在不断延伸，但由于相应的制度规范设计不科学，特约人员制度实施效果很不理想，除了部分由纪检部门归口管理外，大多数特约人员是由被监督单位出面聘请的。据不少被聘为政风行风监督员的成员反映，自己对被监督单位（系统）平时情况了解甚少，知情渠道狭窄。加上缺乏一个统一的部门对特约人员进行集中管理，容易出现多头聘任现象：部分地市党派骨干成员，往往身兼三四个、甚至更多特约员身份，一方面精力牵制较多，影响本职工作，另一方面，活动参与率不高，影响监督实效。另外，由于受各种因素的影响，特约人员监督工作存在着提建议多，作批评少；微观执行监督多，宏观决策监督少；监督基层单位多，监督本级机关少；反映意见多，意见反馈少等现象。

　　知情是开展监督的关键性前提，但在实践中，面临的常常是知情渠道有限，政治信息流动不畅的问题。而在各种监督形式中对知情缺乏程序保障却较为普遍。在各种民主党派应邀参加的被动监督形式中，监督者所需的信息主要是由被监督者提供，几乎没有其他获取信息的途径。民主党派的地方领导人被邀请参加某些问题协商讨论，但事先不知情，缺乏调研，使监督主客体处于信息极不对称的地位。除了政协提案外，其他形式的监督意见和建议普遍缺乏反馈程序。

　　2、民主监督形式与一些监督内容有不相适应现象

　　2005年中共中央5号文件对民主监督的主要内容进行了规范，对党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的监督是其中一大内容，但现有的民主党派民主监督形式难以承载这一廉政监督内容。政协提案是民主党派参政议政和民主监督最重要、制度化程度最高的监督形式，从近几年来各级各民主党派向各级政协提交的团体提案来看，以监督为主的提案极少。当然，廉政监督的形式主要不是通过提案、信息、调研报告等主动监督形式进行，而是通过应邀参加一些被动的监督形式来进行，但是，这种被动监督形式有其局限性，因此，民主党派廉政监督的认同度受到较为普遍的质疑。

  3、组织监督形式与个人监督形式衔接不够

　　民主党派履行民主监督职能的组织化程序不高，导致民主监督的整体效应难以发挥，组织功能被分解为个体功能，从而降低了监督的实际效果。如民主党派特约人员行使民主监督职能，其所在党派组织尽管有推荐权，但一经推荐而被部门聘任以后，党派组织的任务和作用也就画上了句号，党派除了口头上的号召动员外，对特约人员开展监督工作难以发挥影响力。现实中，特约人员接受被聘任部门的管理，其监督活动基本上是由被聘任部门组织安排的，特约人员的监督行为无法代表组织，实际上深化为一般的群众监督，特约人员工作与党派的唯一关联，仅仅是特约人员的党派身份。监督行为的个人化走向影响了民主监督的整体功能。

　　4、民主监督形式动作存在形式化流弊

　　在实践中，许多民主党派民主监督形式的实效性有待提高，比如通过会议形式进行的民主监督，除了政协提案和发言之外，情况通报会、专题协商会、谈心会往往流于形式。据浙江省社会主义学院《政党互动中参政党能力建设机制》课题组在民主党派成员和中共领导干部的问卷调查显示：对民主党派各种能力的评价上，“监督执政党和政府的能力”是最差的，选择“很弱”、“较弱”和“一般”的民主党派成员分别占11.3%、16.7%和44.2%（三项相加达72.2%）,选择这三个选项的中共干部分别占9.8%、28.8%和44.7%（三项相加达83.3%）。

　　5、自身素质仍不甚符合时代要求的现象不容忽视

　　从一般层面上来看，民主党派成员的监督意识目前仍比较薄弱，在履行民主监督职能方面缺乏积极性和主动性，不愿监督、不善监督的现象比较突出，一些担任特约人员的党派成员，仅仅把特约人员身份当作政治荣誉和社会职务，对于如何发挥好特约人员作用，思考不多，钻研不深，致使本身就缺乏刚性的民主监督更显得苍白无力。

　　三、完善民主党派民主监督的思路和途径

　　（一）增强民主党派民主监督制度建设

　　1、加强民主党派民主监督的制度保障

　　党的十六大报告在论述“加强对权力的制约和监督”时指出：“建立结构合理、配置科学、程度严密、制约有效的权力运动机制，从决策和执行等一切中加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”，就是要给民主党派民主监督给予相应的制度保障。

　　（1）推进民主监督的制度化、规范化和程序化建设。一要加强知情知情环节的制度化、规范化建设。如政务公开机制、民主党派建立知情通报制度等。有的地方做出规定，民主党派主委、副主委对重大问题，可以直接给当地党政一把手写信，使用特制信封，直接送达，期间不再经其他人；还有，江西省每年省委民主生活会，组织部门考察领导班子时，听取民主党派领导人的意见。二要加强沟通环节的制度化、规范化建设。如完善会议制度的预报制度，建立党委政府或部门接受民主党派监督的评估体系；三要加强反馈环节的制度化、规范化建设。建立民主学派监督的反馈制度，有关部门要对民主党派意见建议有回应、有答复，形成监督——反馈——再监督——再反馈的有效监督机制；四要加强奖惩缓解制度化、规范化建设。将民主党派监督纳入对党委政府的目标管理考核中，通过确立责任奖惩机制来保障民主党派的民主监督落到实处。

　　（2）整合民主党派的民主监督和法律监督、媒体监督、司法监督、社会监督，把体制内监督同体制外监督相结合，使各种监督在民主党派的民主监督引领下，达到监督体系的协同性与整合优势，从而使民主党派的民主监督更有刚性和合力。

　　（3）充分发挥统战部在民主监督中的重要推动作用。统战部门负责统战系统内各单位部门联系沟通，负责与统战系统外淀相关部门的联系与协调，重要抓好知情、沟通、反馈、奖惩四个一切民主监督工作的落实，帮助民主党派加强自身建设，提高民主党派民主监督的素质，形成民主党派民主监督工作能够在统战系统内外互动共管的局面。

　　2、完善和健全民主党派民主监督的组织化程序

　　目前，民主党派的民主监督工作一定程度上存在着随意性、分散性和应时性的特点，缺乏宏观上的筹划、整体上的布局和任务上的安排，主要原因是民主党派行使民主监督职能的组织化程度偏低所致，须着力提高民主监督的组织化程度。目前，各民主党派中央虽建立了内部监督委员会，但对于民主党派两大职能的“民主监督”，明显不是一个概念，其职能有待进一步延伸。同时，民主党派应注重运用组织力量，提高其参政素质和监督能力，通过培训或举办法制专题讲座等形式，全面提高政策监督人员的政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化素质，要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的政策问题上，使监督工作有深度、有实效。加强对民主监督的理论研究和实践应用，抓好民主监督的队伍管理和队伍建设，从组织上确保民主监督职能的有效履行和正常发挥。

　　针对民主党派民主监督个人化倾向造成民主党派行使民主监督职能的组织化程度偏低的问题，目前许多学者提出建立民主监督专门组织和专门机构的解决方法。在这方面浙江省开始了相关的试点，提出要加强政协专委会建设，选择1-2个县（市）政协先行试点，尝试设置政协协商工作委员会、民主监督工作委员会、参政议政工作委员会，为更好履行三大职能提供组织基础。同时，民主党派应该探索凝聚智慧，体现党派意志的机制和途径，使党派负责人和党派中政协委员进行的民主监督更多地体现党派特性。

　　3、利用现代技术探索民主党派民主监督的方法

　　民主监督要正确对待媒体包括网络的介入。新闻媒体包括网络的介入，使民主监督更具有连续性、时效性、群众参与性。舆论监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻、导向明确等特性，能将人们的注意力聚集，形成一定的社会影响力。群众与社会呼声、群众与社会的积极参与是对政府及责任部门的有力督促和推动，使民主监督的连续性、时效性得到增强，由单一监督变成复合监督，便监督过程更为完善，监督效果更加明显，把民主监督与舆论监督由单一监督变成复合监督，便二者扬长避短、相得益彰，优势得到发挥。循环的监督、反馈、督办、落实的过程形成了一个完善有效的监督过程，使监督的质量效果得到提升。

　　就此，创造了一些行之有效的民主监督途径和方法，如谈心交友制度，有的省还建立了民主监督意见“直通车”制度，有的创设了听证制度、民主议政会形式等。利用互联网进行民主监督的形式丰富多样，如全国性或地方性报刊开辟“委员在你身边”等专栏、在网上开办政协委员专栏、开设博客等形式向社会征集民主监督信息等。民主党派的中央和各地方都建有党派网站，各党派可以充分利用、开发党派网站的功能，通过建立论坛等方式收集民意，提高民主监督的实效。

　　4、创设与民主党派民主监督内容相适应的监督形式

　　民主党派的民主监督，是一种党际监督，对党委部门及党员干部廉政监督应该是其应有之义。民主党派负责人应邀参加反腐廉政专项检查是一种已成为惯例的民主监督形式。根据1993年中央统战部会同中纪委下发的《关于发挥民主党派工商联在反腐败工作中作用的意见》，中共各级党委组织的反腐廉政专项调查活动每年都会吸收民主党派和无党派人士参加。但现有的这些民主监督形式对廉政监督的内容显得有些力不从心。民主党派应当在依法前提下创设、使用一些新的监督形式，可以试点民主党派参与对拟新任的党政干部和任期内的党政干部的信任投票制度，作为党政干部任前公示制度的一种新的实践形式，以及对任期内干部进行民主监督的有效形式。当然，廉政监督有其特殊性，除了民主党派要敢于监督外，必须要有完善的法律和制度来切实保障民主党派成员的监督权利。

    5、借鉴西方政党监督中有益的方式方法

　　西方政党监督有“影子内阁”、议会党团和联席会议三种模式，其注重政党监督的制度化、规范化，监督效力比较明显，尤其是表现出比较快的监督执行力方面，注重政党监督与其他监督之间的合力和互动是值得我们学习和借鉴的。要减少参政党的民主监督制度设计与现实矛盾方面的落实，一方面需要执政党的组织和引导，需要执政党在多党合作理论方面进行理论和实践的创新，否则意味着参政党的民主监督制度化缺乏足够的制度依据和规范化操作，没有明确的目标和指向，另一方面，需要民主党派敢于、善于进行民主监督，做共产党的诤友，真正把民主监督作为中国政党制度的软力量向世人显现出来。要求执政党在坚持和完善共产党领导多党合作制度上有所作为，通力合作，对民主监督的体制内容进行规范落实，拓展民主监督的渠道，创新民主监督的动作模式，构建相关的制度体系。

　  （二）提高现有民主党派民主监督实效性的建议水平

　 　按照“扩大民主党派的知情范围与参与程序，完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督的力度”的基本思路，一方面，各级党委和政府应当进一步做好常务和政协公开工作，切实增强信息的透明度。另一方面，对各种民主党派民主监督形式要在知情、沟通和反馈环节上建立和完善相应的制度，每一种具体监督形式除了存在以上共性问题外，还存在其特殊问题，应当针对这些具体形式的缺陷进行弥补和完善。

　　 1、民主党派行使民主监督职能的相关具体建议

　　（1）各地切实落实中共中央关于政协协商过程的有关规范化文件。（2）尽可能避免协商人员代会的随意性，党派人员实在不能与会，可作由本人签名的书面发言，以体现政治协商的严肃性。（3）政协协商议题不宜多，以提高协商质量。（4）针对政治协商主题，中共、民主党派及与意见会人员的意见、建议和批评要形成文字记录，并在一定范围内发放和留存。（5）在协商主题确定后，除会议协商外，可认定党派主要负责人或党派组织来信来函是民主监督的形式之一。（6）除涉及保密法规定的国家秘密之外的协商、监督成果应以一定渠道公开，比如在电视上政论频道、网站上开辟专栏等。

　　 2、对政协会议上民主党派民主监督问题的建议

　　（1）除政协在年末或年初召开的征求意见会外，可以在平时安排一次政协会议（主席会议，常委会或全会），通过政协平台，请各民主党派和工商联对党委工作提出意见建议，会议发言要有记录，会后要有反馈。（2）政协会议要注意履行政协的职责，在组织大会发言和设计会议安排时（比如自由发言）要注意政协协商和民主监督的内容，避免开成经济工作会议。（3）大会简报可以按职能编写，即政治协商民主监督和参政议政，而不是流水帐，以提醒委员履行职责。

　　3、对党派界别的政协委员履行民主监督职能存在问题的建议

　　要高度重视提案的“重要载体”功能，尤其是政协工作人员，同级党委书记指示党派重点提案是党委了解党派意见的具体举措，应当坚持。但更需要完善的是这些提案的挑选和具体办理程序。要树立讲真话讲实话的政协风格，在评选优秀提案时要考虑民主监督类的党派提案。

　　4、对党派成员应邀担任特约人员工作中存在问题的建议

　　建议主要从以下几方面完善制度：(1)规范聘请渠道，并建立统一的协调机制对特约人员进行科学管理。把特邀检察员、监察员、审计员、教育督导员等由职能部门聘任的制度，改为由监察部门牵头，协同人大、政协、统战、党派统一聘任、统一任派，即可减少部门聘任的“关系”作用，又可以使特约监督员的被动监督，变成主动监督，提高监督的实效；(2)是建立健全特约人员的培训制度；(3)切实保障特约人员对监督对象的知情权。明确监督职责，强化训练监督员的参与力度。监督员列席会议、参阅文件、约请座谈、专项调研、报告情况都应有明确规定。(4)是明确监督员的工作纪律。不干预被监督单位的工作，对发现的问题，不处理不作决定，及时向党委组织部汇报；严格要求自己，不准弄虚作假，隐瞒真实情况；不借工作之便牟取私利；不得接受可能影响工作的礼品馈赠；不向被了解单位提出工作之外的任何要求；严格遵守组织人事工作纪律，不得泄露工作情况等。

　　5、对党派在党委政府及有关部门履行监督中存在问题的建议

　　(1)巡视组是一种很好的形式，一些大案要案的揭露，巡视组发挥了很好的作用，可以考虑推荐有合适的党派成员进入巡视组发挥民主监督作用，有条件的话，可以单独组建党派成员巡视组。(2)调配和检查活动的时间和安排要征求参加活动党派的意见。

　　6、对强化对口联系制度监督内涵的分析及建议

　　对口联系制度是民主党派知情参政的重要途径。各民主党派中央与国家教育部、劳动与社会保障部等部门建立了对口联系与协作关系。在山东省各地市民主党派和工商联，都根据党派界别与省、市政府相关部门建立了对口联系单位，如九三学社的对口联系单位为科技局、卫生局、住建局。对口联系制度，为民主党派进行有针对性的民主监督提供了很好的制度化渠道和形式。但目前大多数局限于礼节性地互相走访、互邀参会等，侧重于通报短发方面的形式多，真正体现民主监督方面的内容少。建议，完善和加强原有联系制度的监督内涵，政府职能部门对民主党派提出的意见和建议，应认真研究，及时处理；对于条件不具备、一时难以办到的问题，应采取适当方式予以说明，把对口联系制度扩张为对口联系监督制度。