山东万桥律师事务所律师、九三学社青岛社员段超说：

随着城市建设进程的不断推进和人们法律意识的不断增强，因拆迁所引发的矛盾也日趋突出，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》就显得越来越不能适应社会发展的需要，尤其是《物权法》生效后，该条例更加受到多方面的质疑。在此情况下，2010年1月29日国务院法制办公室公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）并公开征求广大民众的意见，确实是非常必要的。现结合平时工作中接触到的一些实际问题，对该《征求意见稿》提出如下完善建议：

一、建议将城中村的改造纳入适用范围。

随着城市的扩张，原有的村庄被城市化的现象非常普遍。在被城市化的过程中，一般的做法是：按照规定的条件和程序，经省级人民政府批准，原村民整体农转非，同时村里原集体所有的土地也被确定征归国有，但征用的手续却没有同时办理，通常是等到要进行开发建设时，才将征收和土地出让程序一并办理。在此情况下，一旦决定以旧村改造形成实施开发建设，就会出现政府部门关于土地已经确定征归国有的批文，与土地管理部门关于土地仍然是集体所有的地籍档案不一致的局面，继而在土地归属方面就产生了理解上的不一。由于旧村改造同样涉及对地上房屋的拆迁补偿问题，而原来的《城市房屋拆迁管理条例》以及配套的法规、规章仅适用于对城市国有土地上房屋的拆迁补偿，如此当旧村改造产生房屋拆迁补偿纠纷时，就面临无法可依的局面，现实地影响到纠纷的及时解决和开发建设的进程。

一个不争的事实是：以土地捆绑方式进行旧村改造，已经成为当前众多城市进行房地产开发建设当中非常普遍也非常重要的一部分，由此引发的拆迁安置补偿纠纷亦成为突出的矛盾甚至构成群体上访的重要部分。在此情况下，对城中村土地归属进行界定并将对其改造纳入本条例适用范围，就显得必要和紧迫。

二、建议对《征求意见稿》第十二条中的“无重大争议”取消或者对其含义进行界定。

“重大争议”的概念本身非常模糊，实践中不好把握，并且容易给判断人员或者有关部门留下任意解释的空间，这是作为法律概念应当避免的。鉴于本条旨在征求被征收人、公众和专家的意见，建议考虑以否定人员的一定比例的方式予以取代，若坚持使用“重大争议”的概念，则建议对其含义进行界定。

三、建议对《征求意见稿》第十二条中的“由县级以上地方人民政府报请上一级人民政府裁决后，作出房屋征收决定”之表述进行修改。

本条主要是为了体现“决策民主”的原则而设定的程序，按理讲报请上一级人民政府裁决后，存在被支持和不被支持两种可能，但是原表述却给人一种裁决只有支持征收决定的结果的感觉，进而会产生这样的程序只是走形式的认识。鉴于此，建议将后部分“作出房屋征收决定”取消，直接表述为“由县级以上地方人民政府报请上一级人民政府裁决”即可。

另外，鉴于这是新增加的程序，为便于操作，建议增加报请程序、参加裁决当事人、裁决期限、裁决是否终局等方面的内容。

四、建议对《征求意见稿》第十三条中的“被征收人”之概念进行界定。

实践中，常常存在一房共有、一人拥有多房、产权人和使用人不一致、被征收房屋面积存在巨大差异等现象，如此在行使表决权时就会出现以何标准确定表决权的问题，比如是按照人数还是产权面积等。如果这一问题不确定，势必影响该条中“90%”比例的确定，因此有必要进行界定。

五、建议对《征求意见稿》第十六条中关于依法保护抵押权人的合法权益的内容进行细化。

按照《物权法》的规定，抵押权是担保物权的一种，对抵押权人享有抵押权的房屋进行征收，不仅是依法保护问题，应当还有尊重其意思表示的内涵。因此，在决定是否征收前，应当考虑征求他们的意见，赋予其与产权人同等的申请复议和提起行政诉讼的权利。

六、建议对《征求意见稿》第十九条第2款中的享有回迁权利的对象进行扩大。

被征收的房屋不仅仅是危旧房，原表述限制在危旧房，有歧视倾向，也与第四条规定的“补偿公平”原则不符。

七、建议对《征求意见稿》第二十条中评估机构的确定程序进行细化。

实践中，由于被征收人数量多，常常出现无法协商或者虽然选择抽签但是究竟如何实施的问题，比如一个评估机构到底事先给其制作多少个备选签才能体现公平等，如此就需要对有关程序进行明确。

八、建议对《征求意见稿》第二十四条中关于被征收人不配合、不确认之情况如何处理进行补充。

实践中，常常出现被征收人出于多得补偿利益等考虑，对调查工作不配合或者尽管调查结果符合实际但其就是拒绝确认的情况。既然条例将被征收人对调查结果的确认作为一个必要条件，在出现前述情况下，就需要有相应的解决办法。为此，建议：当出现前述情况时，就可以征收部门调查取得的证据材料为准。

九、建议对《征求意见稿》第二十八条第1款中增加“被征收房屋所有权存在争议”的表述。

实践中，被征收房屋不仅会出现该条第1款中已列举的“在补偿方案规定的签约期限内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的”之两种情况，因继承、赠与、买卖、互换等原因，实际还存在不少产权方面的纠纷，因此有必要增加。

十、建议对《征求意见稿》第四十条第5款增加违反应承担的责任的内容。

本款仅对建设单位、受委托实施拆迁的单位不得实施的行为进行了规定，但是缺乏相应的惩罚措施，作为法律条文是不完善的，难以起到制约作用，因此应当增加。

十一、建议增加公布、公告的方式。

《征求意见稿》多处规定了公布、公告程序，但是对有关地点、媒介等方式缺乏规定，这使得这些程序缺乏可操作性，实践中也易带来潜在的争议甚至纠纷，因此应当考虑增加。