山东大学公共卫生学院社会医学与卫生管理研究所所长、博士生导师、九三学社社员徐凌忠说：

乡镇卫生院是我国农村三级医疗卫生保健网的枢纽。由于乡级财政困难与投入不足，传统合作医疗的解体，致使乡镇卫生院的生存和发展均面临着诸多困难。随着市场经济体制改革的推进和示范效应，乡镇卫生院为了自救，也融入到改革大潮中，部分卫生院都采取了承包、租赁、股份合作、拍卖和搞副业等类似企业改革的经营模式。因此在改革进程中，出现了“重医疗服务，轻预防保健服务；重有偿服务，轻无偿服务；重经济效益，轻社会效益”现象，其基本功能在不同程度上削弱了，结果作为公益性事业单位的乡镇卫生院被异化为“营利性”医疗机构。乡镇卫生院发展指标明显失衡：相对于在职职工数，乡镇卫生院固定资产增幅明显更大，这说明，相对于增加医疗技术人员，乡镇卫生院更注重基建、医疗设备等固定资产投资。乡镇卫生院发展指标失衡现象的出现绝非偶然，其本质原因是对经济利益的强劲追求。乡镇卫生院对医护人员绩效考核注重工作量与经济指标，工作质量得不到重视。另外，乡镇卫生院开大处方现象十分严重，滥用“三素一汤”（抗生素、激素、维生素 + 静脉输液），这是导致门诊处方费用不合理增长的关键因素。

同时，农民对农村三级医疗机构满意度差异较大，乡镇卫生院相对最低—在服务态度、诊疗费用上，乡镇卫生院的好评度不如村卫生室；在医疗水平上，乡镇卫生院的满意度不及县级医疗机构，即使在看病便利性上也无明显优势，乡镇卫生院处于“不上不下”的尴尬位置。

因此建议：

（一）块块撤并—合理优化农村医疗卫生网络布局，适时撤并乡镇卫生院。县医院和村卫生室（社区卫生服务站）是农民就诊的首选。乡镇卫生院的实际功能与农民需求有一定差距，难以满足农民日益增长的就诊期望；同时，随着道路交通条件的改善，农民去县城就医日益便利，乡镇医院的实际作用渐微，客观上，乡镇卫生院只要作为单独核算的医疗主体，就难以避免其利益最大化的刚性需求，就难免逐利行为。因此，要从体制层面上彻底解决乡镇卫生院的发展问题。建议按照各县人口数量和地域面积，合理规划乡镇卫生院布局，适时撤并农村乡镇卫生院。撤销一般卫生院，适当保留中心卫生院——建议规模大的县保留5个左右，中等规模的县保留3个左右，小规模的县全部撤销乡镇卫生院。

（二）条条上收——理顺乡镇卫生院的管理、运营机制。要创新县医院与乡镇卫生院一体化模式，把国家对农村的医疗投入重点放到县医院和村（社区）卫生室。乡镇卫生院虽然取得了较快发展，但点多面广，个体实力偏弱，对政策的依赖性很强，很难实现持久的良性发展。近期，我国有的省份将全面推广县管卫生院，将乡镇卫生院上划县级卫生行政部门管理。我们认为，该思路还有调整的必要。应彻底改革乡镇卫生院的管理体制和办院模式，将乡镇卫生院转为县医院的附属医院或分院。这样做的好处在于：一是作为县医院，可以发挥其人才、设备优势，将保留的乡镇卫生院作为自己的重要组成部分，统一管理、统一运营、资源共享。积极推行人才对口交流、专家轮流坐诊等，解决“高端人才下不来，基层人才上不去”的窘境，切实提升乡镇卫生院医疗水平；二是乡镇卫生院大多处于乡镇驻地的核心地带，地理优势明显，拥有一定的地产房产、医疗设备等固定资产。整合后的乡镇卫生院应适当处理撤并后的遗留问题，集中其优质资产和人才，一部分充实到社区、村卫生室，一部分加强县医院的建设。

（三）职能转变——积极推动乡镇卫生院职能转变，强化其疾病预防控制、妇幼保健等公共卫生服务功能，加强其对村（社区）卫生室的业务指导职能。目前，农村公共卫生工作十分薄弱。改革后的乡镇卫生院或作为县医院的分支机构，或改革为乡镇卫生工作站，应强化其疾控、预防、保健、体检等公共卫生服务功能。同时，发挥其设备、人才优势，加强其对村（社区）卫生室的业务指导职能。有关部门应加大投入，加强指导，提升村卫生室的医疗设备和诊疗水平，使其具备基本的医疗、预防和体检功能，真正实现“人人享有卫生保健”目标，满足农民日益增长的需求。

（四）关于乡镇卫生院改革后的人员安置。我们建议，现有乡镇卫生院从业人员可通过以下渠道妥善安置：一是改制为县医院分院或附属医院的，人员统一划归县医院，继续从事医疗工作；二是撤并的乡镇卫生院，可在原有基础上改革为乡镇卫生工作站，接受上级卫生行政部门管理，主要从事农村公共卫生工作，并行使对所属辖区村（社区）卫生室的业务指导监督职能。