济南征地办公室工程师、九三学社济南社员周夏青说：

土地作为一种有限的资源，是人类赖以生存和发展的重要资源和物质保障。土地资源供给稀缺性与需求增长性之间的不协调，尤其是土地资源利用中的闲置、浪费，加剧了人地之间的矛盾。在我国多数城市用地结构中，工业用地占到了30%左右，超过美国(7.3%)和香港特区(6%)，并超过许多发展中国家，加之城市土地利用模式大多为粗放型，致使城市土地利用产出非常低。

一、我国城市土地利用方面存在的问题

(一)土地利用集约度不高,粗放利用问题比较突出。 由于过去节约土地资源的意识没有树立起来,长期以来形成了粗放用地的不良习惯,各个地区都不同程度的存在土地资源的浪费现象,宝贵的土地资源没能得到充分、有效、及时利用。

(二)用地结构不够合理,土地浪费现象严重。从城市发展看,一些区域城市用地规模扩张过快,城镇内部土地利用结构不合理,城市公用设施、公共建筑的建设过分强调规模。相关产业配套项目建设进展缓慢，发展到一定时间和程度，就会影响整个区域的可持续发展。当前，新增建设用地中特别是存量土地详规调整主要用于建造住宅，而用于增强中心城区配套功能的不多。

(三)不合法现象严重影响节约集约利用土地。当前,一些地方区域为片面追求经济发展,不顾“三令五申”和法律法规,未批先用、非法占用耕地。例如城乡结合部的违法用地，“小产权房”层出不穷等这些行为严重影响了土地的节约和集约利用。

(四)监管机制不完善,执法力度不大。有些地区对节约集约用地的责任机制和考核机制还没有建立,相关的配套政策措施不够完善,建设用地批前、批中、批后的全程跟踪监督还不够。对空置、闲置土地的查处力度不够大,对各种违法违规用地查处力度不够到位,影响了节约集约利用土地的实际效果。

二、当前我国城市低效用地的原因

（一）政府职能缺位导致低效用地。长期以来，我们对用地的批后管理没有能形成有效的监管，虽然法律法规对土地闲置规定了处置的办法，但在实际执行中由于受地方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策，同时也没有能形成一套有效的土地批后集约利用评价体系。虽然在供地环节对土地投资强度、容积率、建筑密度等进行了形式意义上审查，但企业一旦取得土地后，想怎么用就怎么用。对是否达到必要的投资强度、容积率、建筑密度等我们缺少必要的制约措施。

（二）规划不合理导致低效用地。经过近几年的发展，大多数城市面貌得到改善，但也由于规划滞后、规划意识淡簿等方面的原因，一些建设存在规划布局不够合理的问题，一些边角土地由于规划原因处于低效利用和不合理利用的状态，土地资产价值不能充分显现。

（三）结构失衡导致的低效用地。根据建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》，居住、工业、道路广场和绿地四大类主要用地比例：居住用地20%－32%，工业用地15%－25%，道路广场用地8%－15%，绿地8%－15%，这四类用地综合占比为60%－75%。我们通过查阅有关城市城镇地籍调查成果报告发现，大多数地方上述四类主要用地不符合国家标准，存在“两低两高”的现象，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高。随着以发展工业生产为主的新区、开发区的兴建，一些区域工业用地、房地产用地急骤增加，有的地方工业用地占比甚至达到60%左右；与此相对，绿地和公共建筑用地占比明显偏低，绿地率仅在2%左右。由于土地利用结构性的不合理，导致房地产用地、工业用地供过于求，闲置浪费、低效利用等现象客观存在。

（四）旧城拆迁操作欠规范、补偿难度大，造成旧城改造进度慢。旧村改造项目中，往往因征地价格、拆迁赔偿政策等因素影响使有些项目迟迟不能启动，这些都影响了城市建设进程，开发进度严重受阻造成了土地资源严重浪费。

 三、推进城市土地集约利用的对策和建议：

（一）提高全社会对土地节约集约利用重要性的认识。

深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地管理法规和政策宣传，提高全社会对土地节约集约利用在全面建设小康社会，实施可持续发展战略，保护生态环境中重要作用的认识，增强社会公众参与和监督意识，促进土地利用方式的转变，为推行土地集约利用奠定坚实的思想基础和良好的舆论氛围。

（二）提升土地利用总体规划的地位。

在一个区域范围内，土地利用总体规划应高于其它规划。现行的土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现两个目的：一是落实严格的耕地保护制度，二是必须对规划建设用地特别是城市（县城）建设用地作出严格的控制。

（三）推进产业用地结构优化，提高土地利用强度和投资强度。

凡是土地利用强度和建筑面积率未达到国家规定标准的，今后不得供地。集约用地就要集中用地，这样既可以节约土地，又便于配套设施建设，克服以往工业项目见缝插针的做法，改变项目星罗棋布的混乱局面。

（四）加大土地收储力度，多种路径激活闲置地。

随着开发热潮的减退，遗留下大量“闲置”土地和“半截子工程”。在消化处理这类土地时，对逾期不开发建设、长期闲置的土地，能无偿收回的无偿收回，能有偿收购的有偿收购，对历史遗留的部分“半截子工程”鼓励开发商重新启动进行续建，同意其继续延用原承诺的用地方式，集中这部分资源重新整合，充分发挥其效益。对于已认定的闲置土地，由于分布比较零散，即使收回也难以全部按照城市规划和现行产业政策要求重新调配利用。对于符合规划要求和产业政策的部分，应重新按城市规划要求调整给市政、交通、能源等建设项目使用，或者重新安排公开出让：对于不符合现行规划或产业政策，或者已进入司法程序处理的，则由政府职能部门牵头处理或者协助司法机关依法处置，最大限度地盘活存量土地。

（五）提高节约集约用地意识,建立完善的激励机制。

 要对节约集约用地的地方、单位和个人进行大力宣传和表彰,而且在用地政策上给予倾斜;对粗放、浪费土地的地方、单位和个人给予曝光,给予经济上的处罚,甚至限制其用地或收回用地。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价,同时积极引导开发使用未利用地和废弃地,千方百计提高建设用地的利用效率。在全社会营造出节约集约用地的氛围,逐步提升全民节约集约用地的意识。

（六）积极盘活存量建设用地，用好各类闲置地。   

 推进城镇闲置用地的改造与整理。对于集约利用水平较低，又没有历史文化价值的旧城区应在政府指导下，根据城市规划要求引进社会力量，逐步进行改造，达到规划确定的建筑密度和容积率，提高集约利用水平和土地价值。